Ingen aftale er bedre end en dårlig aftale. 

Budskabet giver måske brexit-flashbacks til den tidligere britiske premierminister Theresa May, som ved flere lejligheder gentog det under de uafklarede brexit-forhandlinger. 

Men også i FN er man godt bekendt med politiske hårdknuder. Og da forhandlingerne om et globalt kvotemarked igen i december måtte skubbes, konkluderede Teresa Ribera, vært ved COP25, med præcis samme vending som sin navnesøster, at en aftale ikke skal landes for enhver pris.  

Særligt ét problem har FN-forhandlerne haft svært ved at løse: Det, økonomerne kalder for kvotesystemets indbyggede ’perverse incitamenter’. Det er ifølge klimaanalytiker Aki Kachi fra den internationale tænketank New Climate Institute en af de helt store udfordringer ved at lave et marked for køb og salg af CO₂ under FN.

“Risikoen ved kvotemarkedet er, at det giver et økonomisk incitament til at begrænse nationernes klimaambitioner over for FN,” fortæller Aki Kachi.

Formålet med FN’s CO₂-kvotemarked er dels at lokalisere de billigste løsninger og dels at give et økonomisk incitament til at forfølge grøn omstilling. Kvotemarkedet er bygget op omkring landenes nationalt fastsatte klimamål. Ambitionsniveauet – det sætter landene helt selv.

Derfor er det problematisk, at landenes økonomiske gevinster bliver omvendt proportionale med deres grønne ambitioner, når de med et CO₂-marked kan tjene penge på at sælge de reduktioner, der overgår eller falder uden for deres klimaforpligtelse over for FN, mener Aki Kachi.

Landene sætter selv deres klimamål

Parisaftalen fra 2015 har som hovedmål, at den globale opvarmning skal begrænses til 1,5-2 grader. Det mål opnås gennem et bottom up-princip, hvor de enkelte lande bidrager med hver deres del, der tilsammen skal opfylde målet.

Inden COP26 i november skal alle nationer i FN indsende en beskrivelse af, hvad deres bidrag til denne fælles klimakamp er. Det bliver gjort gennem nationale klimaplaner, de såkaldte nationally determined contributions – eller i FN-lingo: NDC’er. Ifølge Parisaftalen skal disse klimabidrag opdateres hvert femte år.

Bottom up-princippet gør, at FN ikke – i modsætning til EU eller nationalstaterne – kan pålægge lande mere ambitiøse klimamål. Det er et grundvilkår for FN og Parisaftalen, fortæller Karen Holm Olsen. Hun er seniorforsker ved DTU’s partnerskab med FN’s miljøprogram og en af mange klimaobservatører, der forlod Madrid lettere slukøret i december. 

“Det internationale system er jo grundlæggende tandløst og anarkisk,” konstaterer hun og tilføjer: “Det er et vilkår, at vi ikke har noget beslutningsniveau over de suveræne nationalstater.”

Bottom up-princippet er altså den politiske virkelighed, når man har at gøre med en global sammenslutning af lande med så forskellige udgangspunkter. 

Det er med på den baggrund, at verdens ledere igen mødes til klimatopmøde ved COP26 i Glasgow i november. Her er det ambitionen, at FN-landene skal slå de sidste søm i aftalen om FN’s CO₂-kvotemarked. Men det store spørgsmål er, om det overhovedet er muligt at finde en model, der faktisk vil nedbringe udledningen af drivhusgasser fra de knap 200 medlemslande.

FN-systemet har arbejdet med to modeller for et nyt kvotemarked. De har hver deres problemer.

Scenarie 1

Et centralt spørgsmål i de modeller, der har været i spil i FN-forhandlingerne, er, hvilke CO₂-reduktioner landene kan få lov til at sælge til hinanden.

I FN opfordrer man landene til at inddrage hele samfundsøkonomien i de nationalt bestemte klimamål, men det er ikke et krav. Landene kan derfor vælge at undtage vigtige sektorer, når de fastsætter deres nationale klimamål. Spørgsmålet er, om landene skal have lov til at sælge CO₂-reduktioner fra de undtagne sektorer.

I det første scenarie kan et land, der lykkes med at begrænse sin udledning, sælge hele denne CO₂-reduktion til et andet land – så længe reduktionen er sket inden for en sektor, der ikke er omfattet af landets egne klimamål.

Det betyder altså, at et land, som for eksempel kun inkluderer energisektoren i det nationalt fastsatte mål, frit kan sælge CO₂-reduktioner fra alle andre sektorer. Brasilien, der på det gamle FN-kvotemarked var storsælger af klimakreditter, er positiv over for denne model. Omvendt ser EU blinkende røde lamper i modellen.

Her kommer det perverse incitament  nemlig i spil: Landene har en økonomisk fordel i at ekskludere flere sektorer fra de nationalt fastsatte klimamål, selvom det modsatte ville være det bedste for klimaet.

Scenarie 2

Det andet scenarie rummer et forsøg på at løse problemerne i scenarie 1.

I dette scenarie kan FN-landene kun få lov til at sælge CO₂-reduktioner fra de sektorer, som de har sat nationale klimamål for. Og kun de CO₂-reduktioner, der så at sige “overopfylder” det nationale mål, må sælges som klimakreditter på kvotemarkedet.

I denne model vil et land altså have incitament til at inkludere alle sektorer i deres nationalt fastsatte klimamål, for – hvis ellers det lykkes at overopfylde målet – så kan der sælges CO₂-reduktioner på kvotemarkedet fra alle sektorer. Alt andet lige en bedre løsning for klimaet, fordi det ’perverse incitament ’ til at undtage sektorer fra klimamål er opløst.

Men det løser desværre ikke hele problemet, forklarer klimaanalytikeren fra New Climate Institute:

“Man har med den løsning håndteret incitamentet til at begrænse NDC’ernes omfang, men nu opstår en anden risiko. Der er incitament til at begrænse NDC’ens samlede ambitionsniveau ,” siger Aki Kachi og sætter dermed fingeren på endnu et ømt punkt ved FN-kvotesystemet, som gælder for begge de scenarier, der har været på bordet under de seneste forhandlinger.

En seddelpresse til de uambitiøse lande

FN-systemet har ingen mulighed for at kontrollere, om landenes mål er så ambitiøse, at de reelt tvinger regeringer og erhvervsliv til at nedbringe deres udledning af drivhusgasser. Og det er det store problem ved hele det globale kvotesystem, påpeger eksperterne.

For dermed er der frit spil til at melde så uambitiøse mål ind, at et land let kan lave sig et ‘overskud’ af CO₂-reduktion, som kan sælges på kvotemarkedet.

Dette “perverse incitament” i FN’s kvotesystem kan altså ligefrem få landene til at sætte lavere nationale klimamål, end de ville have gjort uden et kvotesystem, advarer klimatænketanken Concitos direktør, Christian Ibsen.

“Uambitiøse NDC’er (nationalt fastsatte mål, red.) kan blive en måde for landene at trykke deres egne pengesedler på, fordi reduktioner kan sælges, uanset om de er reelle eller ej.”

En analyse fra New Climate Institute og det tyskbaserede institut Climate Analytics viser, at kun otte landes klimamål er tilstrækkeligt ambitiøse til at leve op til Parisaftalens mål om at begrænse den globale opvarmning. Planen er, at flere kommer med på den liste, efterhånden som landene opdaterer deres nationalt fastsatte klimamål op til det næste klimatopmøde til november. Foreløbigt mangler 183 lande at gøre dette.

50 shades of NDC 

Aki Kachi ser to løsninger på problemet med den uhensigtsmæssige belønning af lande med uambitiøse klimamål. For at komme det ’perverse incitament ’ til livs må der enten ske det, at de ambitiøse køberlande presser ambitionerne op hos sælgerlandene, eller FN må træde ind med en autoritativ bestemmelse.

“Løsningen kan være, at landene kun må sælge CO₂-reduktioner, hvis FN har vurderet, at deres ambitioner i NDC’en er sat højt nok,” siger han, men erkender, at FN i dag ikke har nogen instans, der ville kunne lave sådan en vurdering.

Ifølge Karen Holm Olsen fra DTU er det også højst usandsynligt, at sådan et system vil komme.

“Fordi vi har de her 50 shades of grey af forskellige typer NDC’er, så får vi ikke et autoritativt system. Det kan landene slet ikke blive enige om,” vurderer Karen Holm Olsen.

Hun holder fast i, at hvis man vil løse klimaproblemerne på internationalt plan, så må man leve med bottom up-tilgangen. Det er ifølge hende et demokratisk grundvilkår og ikke en fejl i FN-systemet.

“Så er al politik jo systemfejl,” siger hun.

Spøgelset fra Kyoto

Hvordan FN’s kvotesystem kommer til at se ud i sin endelige version, ved ingen. Men Karen Holm Olsen sætter sin lid til, at en aftale, der kan sikre reelle CO₂-reduktioner, er i sigte.

“Jeg er professionel optimist i den forstand, at jeg altid håber det bedste og forbereder mig på det værste,” konstaterer hun.

Christian Ibsen fra Concito er mindre optimistisk. Han frygter, at Kyotoprotokollens CO₂-markedskollaps også kan ramme Parisaftalens fremtidige kvotesystem.

“Et sandsynligt resultat vil være, at markedet kollapser, fordi udbuddet kan blive meget stort og efterspørgslen vil være begrænset, sådan som det skete under Kyotoprotokollen,” siger Christian Ibsen.

Aki Kachi tilslutter sig budskabet om, at ingen aftale er bedre end en dårlig aftale. Også for ham hjemsøges kvotemarkedet af de dårlige erfaringer fra Kyoto.  

“Hvis det designes dårligt og gentager fejltagelserne fra fortiden, er det bedre helt at undvære det,” siger Aki Kachi.

I sidste ende er kvotemarkedet ikke den eneste mulige løsning på klimakrisen, mener han.

“Parisaftalen behøver ikke absolut et globalt CO₂-marked. Man kan adressere klimakrisen uden.”