Det er populært at sige mindre styring og mere ledelse. Men spørger man Per Nikolaj Bukh, professor i økonomistyring ved Aalborg Universitet, rynker han brynene. For ham handler det ikke nødvendigvis om mindre styring, men om en anden og bedre styring.

Han begynder et helt andet sted end ved kritikken af styringen, nemlig helt ude ved borgeren. Det helt afgørende spørgsmål for ham er den effekt, den faglige indsats og den økonomiske styring skaber for og sammen med borgerne.

For selvfølgelig skal offentlige myndigheder holde deres budget. Men den diskussion har med budgetlov og de årligt tilbagevendende forhandlinger om den kommunale og den regionale økonomi overskygget det væsentligste.

”Kerneopgaven er ikke at holde et budget. Det er en skal-opgave at få pengene til at passe, men det helt afgørende er de effekter, politikerne ønsker, man skal skabe,” siger Per Nikolaj Bukh.

Der er i hans øjne en helt afgørende forskel på at styre efter input og aktiviteter, sådan som man traditionelt har gjort det i den offentlige sektor, og så styring efter effekt. For det er styringen efter input og aktivitet, der driver ledere og offentligt ansatte til at indsamle og registrere aktiviteter, der måske ikke har den store betydning for den effekt, en læge eller en sygeplejerske skaber for patienten. Se figur 1.

”Vi kan vælge, om vi vil have minutiøst styr på, hvordan man bruger pengene, eller tage ansvar for, hvad der kommer ud af ’maskinen’,” siger han.

Hvis man er mest til det sidste og vil tage ansvar for de resultater, der opnås, aftegner der sig et nyt og helt anderledes ledelsesrum for de offentlige ledere. For så begynder diskussionen med spørgsmålet: Hvilke mål skal du som leder leve op til? Hvad skal netop din børnehave? Det er her, ledelsesopgaven i følge Per Nikolaj Bukh for alvor bliver spændende.

”Politikerne og den strategiske ledelse skal bestemme, hvad du som leder af en børnehave har ansvaret for. Og det er forhåbentlig ikke bare at holde dit budget, men i højere grad at have kompetente, sunde og livsduelige børn. Først derefter kommer den tredje facet: om du har brugt de økonomiske ressourcer bedst muligt til at skabe de ønskede effekter,” siger han.

Styring efter effekt

Per Nikolaj Bukh har sammen med kollegaen Karina Skovvang Christensen, lektor ved Økonomiske Institut ved Aarhus Universitet, netop udgivet ”Strategi og styring med effekt”, der er den første udgivelse om styring efter effekt i Danmark. Det er, siger han, et område, der er præget af forsøg og prøvehandlinger

Men bare det at fokusere på effekt flytter den politiske diskussion. Det gælder for eksempel, når politikerne diskuterer mening og indhold med det gode dagtilbud til børn. Regeringen og børne- og socialminister Mai Mercado (K) udvikler lige nu en portal, hvor forældre kan sammenligne tilbuddene bl.a. ud fra den såkaldte pædagogandel.

”Vi ved, at der er store forskel mellem pædagogandelen i de enkelte kommuner, men hvordan er det nu inden for den enkelte kommune. Tildeler en kommune de samme ressourcer uden hensyn til forældrenes baggrund og uden at tage hensyn til, hvor mange timer børnene er i den enkelte børnehave, ja så er det nærmest en gave til de børn, der kommer fra de bedst stillede hjem og har de bedst stillede forældre. De ressourcestærke forældre henter ofte børnene tidligere, samtidig med at børnene har mindre støttebehov,” siger han.

Hvis ikke en kommune opstiller et mål for effekten af dagtilbuddene, ender det ofte med en diskussion af, hvor mange ressourcer man så bruger på området. Og så bliver forældrenes eneste målestok for et ”oplyst” valg at se på antallet af pædagoger pr. barn. Det er ikke uden relevans, men det kan i lige netop deres område være misvisende, når det gælder de opgaver, personalet har.

”Hvis man ikke ved, hvor man skal hen, så er alle veje lige gode. Det er vigtigt, at politikerne bliver enige om, hvad man vil opnå på et område. Og når man så har de relevante mål, skal man indrette styringen efter det,” siger han.

Det interessante i den diskussion er, at jo mere man ønsker at styre efter effekt, des mere bliver indsatsen afhængig af mødet mellem personale og børn eller voksne. Styring efter effekt bygger på den ene side på en udstrakt decentralisering af ansvar for en opgave. På den anden side flyttes der også ansvar helt op i toppen af pyramiden, hvor politikerne godt hjulpet af den strategiske ledelse skal udstikke mål.

Budgetternes usynlige hånd

En del af den aktuelle styring er nærmest usynlig. Den finder sted, når en kommunalbestyrelse bevilger penge til aktiviteter, og de så afsættes konto for konto på et budget. Problemet er her, at når først pengene er placeret på en konto, kan det være en nærmest uoverstigelig opgave at flytte dem.

Hvis en skole oplever problemer med et barn i en klasse, vil der ofte være lang ventetid på at få hjælp fra PPR, en kommunes pædagogiske og psykologiske rådgivning. Budgetterne er indrettet på den måde, for at kommunen kan styre aktiviteterne, men det giver ikke nødvendigvis en skole de bedste muligheder for at sætte ind her og nu.

”Måske kunne en skoleleder gøre det bedre og give både det enkelte barn og barnets klasse bedre muligheder for læring, hvis han eller hun kunne rykke hurtigt, og PPR fik ressourcerne tildelt efter skolernes vurdering, når der var et problem,” siger Per Nikolaj Bukh.

I det tilfælde ville politikerne flytte ansvar for læring helt ud til den enkelte skole, der så får en lidt bredere økonomisk ramme, som for eksempel kan bruges til at finansiere PPR’s indsatser, når der er brug for det, og ikke når man efter måneders ventetid kan få det.

”Hvis man flytter ansvaret for læring ud på skolerne, kan man holde skolelederen ansvarlig for, at skolerne leverer på de ønskede mål. I dag fylder budgetoverholdelse meget.”

Bogen er et slags katalog med eksempler fra kommuners – og regioners – forsøg med styring efter effekt. Tager politikerne konsekvensen, indebærer det meget store ændringer for den lokale ledelse og for forvaltningernes organisation.

Det er udviklingen i Ældre- og Handicapforvaltningen i Odense kommune et eksempel på. Samtidig med udviklingen af de mål, indsatsen skal styre efter, er også organisationen lagt om.

”Der er sket en radikal omlægning af organisationen, hvor understøttelsen af borgernes forløb står i centrum,” siger han.