Med økonomi- og indenrigsminister Simon Emil Ammitzbøll-Bille (LA) i spidsen kan regeringen være i færd med at gennemføre, hvad der ligner en omvendt Robin Hood. I stedet for at man tager fra de rige og giver til de fattige, betyder den bebudede reform af den økonomiske udligning mellem kommunerne i visse tilfælde lige nøjagtig det omvendte.

Nogle af de kommuner, der har de fattigste borgere, dvs. hvor det såkaldte beskatningsgrundlag pr. indbygger er lavest, skal ligefrem betale allermest. Her er eksemplerne Ishøj på den københavnske vestegn og den store østjyske kommune Horsens. Pengene fra bl.a. de to kommuner, hvis borgere har en indkomst mindre end landsgennemsnittet, skal for en dels vedkommende overføres til kommuner, hvis borgere har en indkomst over gennemsnittet.

Ishøj Kommune, der har de fjerdefattigste borgere, står til at betale den største regning af alle.

Den skæve fordeling fremgår af Ugebrevet Mandag Morgens analyse af den foretrukne model, det er model 3, i det oplæg til reform, hvor Ammitzbøll-Bille og hans embedsmænd har haft en nøglerolle.

”Nogle justeringer går igen fra model til model, og det er med til at skabe nogle fælles træk i det, regeringen har lagt frem. Det indebærer bl.a., at nogle fattige kommuner med vanskelige grundvilkår kan blive relativt ramt hårdt. Det gælder bl.a. en kommune som Ishøj,” siger Kurt Houlberg, der er professor i kommunaløkonomi ved VIVE, Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Indtil nu har diskussionen af regeringens oplæg først og fremmest fokuseret på den ekstra overførsel fra kommuner i hovedstadsområdet til kommuner i de fire andre regioner. Også historier om enkeltkommuners gevinst – eller tab – har stået stærkt i mediebilledet. Det er f.eks. her, vi har hørt om Gentofte Kommune, en af de store bidragydere.

Ind til nu har der ikke været et tilsvarende fokus på reformens mere strukturelle effekter: en fordeling, der ikke bare tager fra en rig kommune som Gentofte, men også fra fattigere kommuner som f.eks. Ishøj eller Horsens og tilgodeser andre kommuner med rigere borgere.

Rige vinder – og fattige taber millioner

Ishøj og Horsens er eksempler på to af de i alt 10 kommuner med et beskatningsgrundlag pr. indbygger, der ligger under gennemsnittet, som alligevel ender med at betale store millionbeløb som følge af reformen.

Tilsammen betaler disse 10 fattige kommuner mere end 400 millioner kr. til andre kommuner.

Ser man omvendt på de 20 kommuner, der står til at vinde mest som følge af reformen, har fire et beskatningsgrundlag pr. indbygger, der ligger over landsgennemsnittet.

Disse 4 kommuner, Ballerup. Frederikssund, Gribskov samt Roskilde, modtager i alt 201 millioner kr. Det store millionbeløb til de fire rige kommuner hentes bl.a. hos Ishøj, Horsens og de andre fattige ”betaler”-kommuner. Se figur 1.

Forhandlingerne om en reform af udligningen mellem kommunerne er først rigtig gået i gang nu. Uanset resultatet, så bliver konsekvenserne af regeringens reformarbejde meget omfattende for de kommuner, der må betale.

Det er svært at se, at reformen kan ende som en win-win-situation, hvor alle kommuner får en gevinst. Der er, som Kurt Houlberg påpeger, i stedet tale om et af de i politik så frygtede nulsumsspil.

”Der er ikke lagt op til, at regeringen møder op med en stor pose penge, der kan afbøde eller mindske konsekvenserne for nogle af de kommuner, der bliver hårdest ramt som følge af den kommende reform. Skal en kommune have mere, må andre kommuner betale tilsvarende mere. Samlet set er der tale om et nulsumsspil,” siger han.

Ender regningen hos Ishøj på det niveau, model 3 lægger op til, ja så koster det, hvad der svarer til en skattestigning på 1,48 pct. Men det bliver nok ikke det, der vil ske. I dag kan en kommune kun hæve skatten, hvis en anden eller andre kommuner sænker skatten tilsvarende. Hvis ikke det sker, eller hvis ikke regeringen giver kommunerne ekstraordinære muligheder for at øge indtægterne ved at hæve indkomstskatten, må taberkommunerne ud at skære.

”De fleste af de kommuner, som bliver ramt, har sandsynligvis kun én mulighed for i praksis at kompensere for tabene. Det er at reducere udgifterne til skolerne, plejecentrene eller andre af de kommunale serviceopgaver,” siger Kurt Houlberg.

Den bundne opgave

I dag betyder udligningsordningen, at forskelle mellem kommunernes skattegrundlag og deres udgiftsbehov til en vis grad udlignes.

Kurt Houlberg peger på, at der er en rigtig god grund til at udligne økonomien mellem kommunerne. Det sker bl.a., fordi kommunerne skal leve op til den samme lovgivning. På folkeskoleområdet ender eleverne med en afgangseksamen i 9. klasse, der stiller de samme krav til elever, uanset om de bor i en kommune med lave skatteindtægter eller med høje skatteindtægter pr. borger. Folkeskolereformen fra 2013 betød også, at der stilles nationale krav til, hvor mange undervisningstimer der skal være på de enkelte klassetrin.

”Kommunerne skal løfte de samme opgaver, uanset hvor rige eller hvor fattige borgerne er. Hvis vi ønsker et kommunalt selvstyre, hvor kommunerne skal have nogenlunde lige vilkår for at levere service til borgere, er der derfor behov for at udligne forskelle i kommunernes skattegrundlag og udgiftsbehov,” siger Kurt Houlberg.

Forskellen mellem kommunerne udlignes i dag via hele to forskellige udligningsordninger.

På landsplan overføres penge fra rige kommuner som Gentofte, Lyngby-Taarbæk og Rudersdal nord for København til fattigere kommuner over hele landet. Samlet set udgør udligningen årligt 13,7 mia. kr. eller et beløb, der svarer til 61 pct. af forskellene mellem kommunernes skattegrundlag og deres udgiftsbehov.

Denne landsudligning suppleres med en særlig udligning, der kun gælder for kommunerne i Hovedstadsområdet. Her udlignes ekstra 27 pct. af forskellen mellem skattegrundlag og udgiftsbehov. I Hovedstadsområdet udgør den samlede udligning således 88 pct. af forskellen mellem kommunernes indtægtsgrundlag og deres udgiftsbehov.

Det er landsudligningen, der i sin nuværende form stammer fra et forlig, der blev indgået tilbage i 2006, der nu skal reformeres.

Ved et forlig i 2015 ændrede Folketinget på tilskuddene fra staten til kommunerne på beskæftigelsesområdet. Der var på det tidspunkt enighed om, at udligningen skal revideres, så den nye tilskudsordning ikke får utilsigtede konsekvenser for nogle kommuner.  Noget tilsvarende skete i forbindelse med det store forlig om boligskatterne fra sommeren sidste år. Også her ønskede parterne, at konsekvenserne indregnes i udligningen.

Der er tale om et meget teknisk og til tider også meget uoverskueligt sæt af kriterier og mekanismer, der kan kompensere for eventuelle uligheder mellem kommunerne. For der er uligheder og endda meget store uligheder.

I Ishøj er andelen af almennyttige boliger på 52,3 pct., det er en af landets højeste. I Gentofte er andelen omvendt kun på 6,4 pct., en af landets laveste.

Bare den forskel betyder, at Ishøj vil have flere borgere med lave indkomster og flere borgere på overførselsindkomster end Gentofte. Samlet set er Ishøjs skattegrundlag pr. borger 155.692 kr., mens det i Gentofte er på mere end det dobbelte, nemlig 349.000 kr. pr. indbygger.

I oplægget foreslår Simon Emil Ammitzbøll-Billes embedsmænd netop, at der indføres overgangsordninger for en kommune som Ishøj, overgangsordninger, som muligvis skal erstattes af permanente ordninger.