10 misbrugte chancer for en samlet OPP-politik i Danmark

Der er over 30 OPP-projekter i Danmark. Alligevel har Danmark ikke formuleret en samlet OPP-politik.

Selv om der er over 30 projekter, hvor offentlige og private samarbejder, er der stadig ikke formuleret en politik på området.

Projekterne kaldes normalt OPP og er, når offentlige og private går sammen om at opføre infrastrukturprojekter gennem langtidskontrakter og deler risici og resultater. Finansiering af politisk besluttede projekter kan komme helt eller delvist fra private midler. Eksempler i Danmark er skoler, svømmehaller og retsbygninger.

Dansk OPP-politik er fragmenteret, ikke særlig højt prioriteret politisk og fremtræder ikke sammenhængende.

Samlet kan det konstateres, at Danmark anno 2016 1) stadig ikke har en officiel, sammenhængende OPP-politik, 2) ikke systematisk har indarbejdet erfaringer og anbefalinger fra rapporter fra bl.a. Produktivitetskommissionen i sin policy-praksis, 3) ignorerer internationale erfaringer og samlede anbefalinger, som er udarbejdet af f.eks. OECD, Verdensbanken og andre lignende organisationer, 4) ikke har nogen form for samlet oversigt over pipeline af projekter, som ellers er den grundlæggende anbefaling fra alle, der arbejder med OPP, og 5) ikke har en videns-enhed om OPP på niveau med andre sammenlignelige lande.

Men sådan havde det ikke behøvet at være. Der har været en række misbrugte chancer, hvor skiftende regeringer kunne have slået til og formuleret en sammenhængende politik på området, der kunne skabe grundlag for levedygtige projekter, og have fået en politik, som lever op til, hvad andre sammenlignelige lande har internationalt. Artiklen her har talt i alt ti misbrugte chancer for at få en samlet OPP-politik i Danmark.

Den korte historie

OPP kom internationalt på dagsordenen i 1990’erne i Storbritannien. OPP for infrastrukturprojekter er, når det offentlige og private arbejder sammen over tid om et infrastrukturprojekt og deler ressourcer, risici og resultater. Normalt bliver et særligt OPP-selskab stiftet.

OPP blev kendt under betegnelsen private finance initiative, da finansiering ofte hentes i den private sektor. Selv om OPP oprindelig var påbegyndt af de konservative i Storbritannien, tog New Labour politikken til sig i stor stil. Også i andre lande begyndte OPP-modeller at vinde frem, især i Australien og i Canada. Mange andre lande fulgte senere. Og OECD og Verdensbanken kan i dag dokumentere en global udbredelse af fænomenet.

OPP blev første gang nævnt i dansk sammenhæng i 1999 i en budgetredegørelse fra Finansministeriet. Her berettede Finansministeriet om denne nye organiserings- og finansieringsmodel for infrastrukturprojekter. Der skete ikke rigtig mere, før en ny regering i 2004 efter lang tids forberedelse publicerede dokumentet ”Handlingsplan for OPP”. Rapporten handlede dog mest om udbud og kun lidt om OPP.

I de følgende år blev der fokuseret på OPP i forskellige rapporter og udmeldinger på en lidt spredt måde. Regeringen fik udarbejdet en markedsanalyse for OPP 2005-2015. Der blev holdt workshops og konferencer, hvor OPP var på dagsordenen. Seneste rapport hedder ”Økonomisk fordelagtighed ved offentlig-private partnerskaber” og blev offentliggjort af en tværministeriel arbejdsgruppe bestående af Finansministeriet m.fl. i april 2015.

Ti misbrugte chancer

De første OPP-projekter begyndte at se dagens lys, og det første var Vildbjerg Skole, der nu ligger i Herning Kommune. Herefter fulgte nogle statslige byggeprojekter, bl.a. et nyt Rigsarkiv og en motorvej i Sønderjylland. Der var dog ikke nogen samlet udmelding om en infrastrukturprojektplan, selv om alle internationale anbefalinger går på at lave en pipeline af projekter.

Første misbrugte chance er derfor, da regeringen med erfaring fra de første projekter ikke formulerede en mere overordnet OPP-policy og -plan, så investorer og andre kunne se, om der fulgte flere skoler eller statslige byggeprojekter efter de første projekter. Der blev ikke etableret en troværdig pipeline.

Herefter kom projekter til drypvist, og der blev brugt meget konsulent-krudt på individuelle projekter, men ingen opsamling.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen fik udarbejdet en standardkontrakt for OPP-projekter. Styrelsen forsøgte også at holde øje med, hvordan det gik med projekter. Det skete bl.a. i to evalueringsrapporter i 2012 og 2014, som blev udarbejdet af konsulenthuse for styrelsen.

Anden misbrugte chance var, da Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens erfaringer ikke blev viderebearbejdet i en samlet politik, men kun blev til gode råd og en henvisning til dokumentet om standardkontrakten.

Da den nye regering under Thorning-Schmidts ledelse trådte til i 2011, blev det indføjet i regeringsgrundlaget, at der skulle laves en analyse af de mulige økonomiske fordele ved OPP. Det var for så vidt godt nok til en begyndelse, men det viste sig, at det tog lang tid, før den blev udarbejdet. Det skete faktisk først i april 2015, 2 måneder før der blev folketingsvalg. Rapporten var formuleret i meget runde og uforpligtende vendinger, tog ikke internationale erfaringer seriøst og anvendte ikke systematisk viden fra de 17 interview, der var gennemført.

Tredje misbrugte chance var derfor regeringens manglende vilje til at formulere en samlet politik, fordi redegørelsen, som man selv ville have lavet i 2011, først blev publiceret lige før det næste folketingsvalg i 2015.

I mellemtiden havde investorer i pensionskasserne set sig varme på OPP-modellen af flere forskellige årsager. Den vigtigste årsag var nok, at pensionskasserne ledte efter nye, langsigtede investeringsobjekter, efter at rentefaldet havde gjort det mindre attraktivt at investere i obligationer. Pensionskasserne stod bag en grundig og seriøs undersøgelse udarbejdet af et konsulentfirma og med to af erhvervslivets topfolk i spidsen: Peter Schütze, DSB-bestyrelsesformand og tidligere topdirektør i Nordea, samt Anders Eldrup, tidligere DONG og Finansministeriet. Her var to topfolk, som måtte forventes at være seriøse om de emner, de kommunikerede om. Endvidere indeholdt rapporten en ekspertudtalelse fra professor Bent Flyvbjerg, der er en verdenskendt professor i megaprojekter på Oxford Universitet.

Fjerde misbrugte chance var, da regeringen mere eller mindre ignorerede rapporten fra Schütze og Eldrup, og kun høfligt noterede sig dens eksistens, men undlod at handle på den på nogen systematisk måde. Rapportens analyse og konklusioner fik derfor kun ringe gennemslagskraft i den førte OPP-politik i Danmark.

I begyndelsen af 2010’erne var der kommet flere OPP-projekter til i Danmark. De fleste var ude i kommuner og regioner. Det drejede sig om skoler og svømmehaller. I staten var det fortsat Bygningsstyrelsens program med bl.a. nye retsbygninger, der stod for OPP-projekterne. Politisk var der ikke interesse for det på Christiansborg.

Produktivitetskommissionen blev nedsat som et stort og prestigefyldt analysearbejde af regeringen i denne periode. Nu skulle Danmarks produktivitet (eller mangel på samme) gås efter i sømmene. Forbilledet var vistnok den australske produktivitetskommission. Produktivitetskommissionen bestod af landets fremmeste økonomer med Peter Birch Sørensen fra Københavns Universitet i spidsen. Kommissionen skulle se på produktivitet i både den private sektor og offentlige sektor, og den lavede også et grundigt analysearbejde om OPP-modellen.

Femte misbrugte chance var derfor, da Produktivitetskommissionens arbejde og anbefalinger om OPP ikke blev fulgt op af nogen politiske tiltag overhovedet. Alt Produktivitetskommissionens arbejde om OPP fik lov til at forblive analyse, og der blev ikke samlet op i form af nye policy-tiltag eller som input til policyformulering.

Reglerne i Danmark for OPP-projekter har hele tiden lidt af at være spredt og ikke koordinerede. En af de mest kontroversielle regler, der vedrører OPP, er deponeringsreglen. Deponeringsreglen regulerer infrastrukturinvesteringer generelt og stammer tilbage fra Farum-skandalen. Kort fortalt går den ud på, at hvis en kommune vil lave et OPP-projekt og får tilsagn om privat investering, så skal et tilsvarende beløb deponeres som sikkerhed. Det vil reelt sige, at kommunen ikke kan drage fordel af at have tiltrukket privat finansiering. Denne regel er formentlig oprindelig ment som en beskyttelse af kommunernes (og til sidst statens) økonomi, men er senere blevet en hindring for, at OPP-projekter har nogen reel mulighed for at blive udbredt i kommunerne. Derfor lavede regeringen en fritagelse fra deponeringsreglen, så kommunerne og regionerne kunne få privat finansiering op til 400 millioner kroner uden at skulle være omfattet af deponeringsreglen. Daværende økonomi- og indenrigsminister Margrethe Vestager kunne derfor nogle år i træk meddele, at et antal kommuner havde fået lån, som ikke var omfattet af deponeringsreglen. Den kommunale OPP-pulje er nu afskaffet, mens der stadig er en regional OPP-pulje. I oktober 2015 gav social- og indenrigsminister Karen Ellemann dispensation for 400 mio. kroner til fire regionale OPP-projekter. Men deponeringsreglen blev ikke vurderet i et samlet perspektiv, og derfor kører undtagelserne videre separat.

Sjette misbrugte chance var derfor, at regeringen ikke brugte anledningen til at revidere deponeringsreglen og kigge på det samlede regelsæt for OPP-modellen i Danmark.

Da de nye supersygehuse blev vedtaget, var det ventet, at OPP-modellen ville komme i spil. Arbejdet med at planlægge, organisere og finansiere de nye supersygehuse blev lagt i hænderne på de 5 regioner, som førte hver deres politik på området. Nogle tænkte på OPP, andre gjorde ikke. Der er inkluderet OPP-projekter i Region Midtjylland, Region Syddanmark og Region Sjælland. Men der er ingen koordination mellem projekterne. En af anledningerne til, at lande får en OPP-policy, er, hvis der tilstrækkeligt store projekter, som er relevante. Det må det siges, at supersygehusene var. Ansvaret var imidlertid overladt til de 5 regioner. Der var ikke noget samlet udspil, hvor OPP-modellen kunne have været bragt i spil mere systematisk.

Syvende misbrugte chance var, da regeringen og regionerne undlod at bringe OPP-modellen systematisk i spil i forhold til de nye supersygehuse.

Internationalt blev der i 2010’erne mere og mere fokus på OPP. Lande som Australien, Canada og Kina havde fuldt blus på deres OPP-programmer. I Europa var der mange aktiviteter i f.eks. Frankrig, Spanien og Tyskland. Mange lande har en OPP-enhed, der centralt rådgiver om OPP-projekter og nogle gange er med til at gennemføre projekter. Det sidste gælder f.eks. PartnershipBC i Britisk Columbia i Canada. Vores nordiske broderlande var lidt mere tilbageholdende, men diskussionen om OPP florerede også dér. Karolinska-sygehuset i Stockholm blev udbygget gennem en OPP-model. Mange internationale organisationer begyndte at samle deres erfaringer om OPP i sæt af anbefalinger. Det gjaldt Verdensbanken, OECD, IMF, det europæiske PPP Expertise Center. OECD udarbejdede i 2012 12 anbefalinger til, hvordan lande kan arbejde seriøst og systematisk med OPP-projekter og OPP-politik. Danmark bidrog meget lidt på disse møder og havde kun noget information med om offentlige investeringer, ikke OPP. OECD’s ansvarlige person for OPP-politik har været på CBS i 2013 og 2016 for at fortælle om OECD’s erfaringer.

Ottende misbrugte chance var derfor, at Danmark bevidst valgte ikke at følge op på internationale organisationer som f.eks. OECD’s anbefalinger. Internationale organisationers erfaringer og anbefalinger er blevet ignoreret eller overset af den danske regering. Der er ikke oprettet en større OPP-enhed, som den kendes fra andre lande, f.eks. Canada.

I 2015 lancerede den nye Europakommission en ny stor investeringsplan for Europa (Investment Plan for Europe), som hvilede på principper om OPP-modellen. Juncker-planen, som den bliver kaldt, vil tiltrække investeringer fra den private sektor ved selv at gå forrest med offentlige investeringer. Det er de private investeringer, der skal være fundamentet for satsningen til 315 milliarder euro. Midlet er OPP, der skal binde de private investorer sammen med offentlige projekter. Alle EU-lande blev bedt om at melde projekter ind til Juncker-planen. Første reaktion kom fra daværende økonomi- og indenrigsminister Morten Østergaard, der begejstret meldte tilbage, at regeringen ville komme med kandidater til projekter. En uges tid efter, da sagen havde været drøftet i regeringen og i Finansministeriet, lød meldingen fra Danmark, at Juncker-planen nok slet ikke var møntet på Danmark, og at det nok var mere for lande i det sydlige- og østlige Europa.

Niende misbrugte chance var derfor, da regeringen valgte at nedprioritere Juncker-planens relevans for Danmark og ikke meldte nævneværdige projekter ind til Juncker-planens OPP-baserede model.

I 2015 fik Danmark ny regering. I det nye regeringsgrundlag var OPP nævnt i en sætning: ”Regeringen vil øge antallet af OPP-projekter i Danmark.” Der var ikke angivet noget om, hvorfor eller hvordan. I december 2015 lavede Ugebrevet Mandag Morgen (nr. 41/2015) en historie om OPP i anledning af ti-året for det første rigtige OPP-projekt (skolen i Vildbjerg ved Herning). Den nye erhvervs- og vækstminister blev spurgt til regeringens planer om OPP og sætningen i regeringsgrundlaget. Erhvervs- og vækstministeren ville ikke tilslutte sig ideen om at oprette en OPP-enhed i Erhvervs- og Vækstministeriet, men lovede, at en strategi ville blive udarbejdet, som også kan vejlede om offentlig-privat samarbejde.

Tiende misbrugte chance var, da en ny regering kom til og godt nok nævnte OPP i regeringsgrundlaget i en sætning i sommeren 2015, men ikke tog konkrete initiativer og endnu ikke i 2016 har formuleret en samlet OPP-politik.

Konklusion: Danmark i selvvalgt defensiv på OPP-området

Summa summarum: Danmark har i 2016 ca. 30 OPP-projekter. De findes fortrinsvis i kommuner og regioner, og så har Bygningsstyrelsen i staten især brugt OPP-modellen til at opføre nye retsbygninger. Der findes få systematiske evalueringer af OPP-projekterne ud over nogle spørgeskema-baserede rapporter om aktørernes syn på OPP, som konsulenthuse typisk har gennemført for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. OPP-projekterne kommer frem stille og roligt, men indgår ikke i en fælles, samlet politik og i anbefalinger.

Danmark har kort sagt ingen sammenhængende OPP-politik, sporadiske erfaringer uden systematisk erfaringsopsamling og ingen plan eller politik for, hvordan de næste 10 år skal se ud med OPP-projekter. Det er ikke andres skyld, det er Danmarks egen beslutning. Kommer der en 11. chance, som Danmark kan gribe?

 

Forrige artikel Tech-iværksætter: Globalt udsyn fra dag 1 skaber nye vækstvirksomheder Næste artikel Derfor er 2016 de systemiske muligheders år