50 år gammelt lønsystem fryser kvindefag fast på lave lønninger

POLITIK OG VELFÆRD De kommende OK-forhandlinger for over 700.000 ansatte i det offentlige tager udgangspunkt i et lønhierarki og syn på kvindefag, som blev støbt med en reform for 50 år siden. Lønforskellen mellem kvinde- og mandefag i den offentlige sektor synes at være forbløffende stabil, viser stort studie. ”Der er mindre overensstemmelse mellem kvinders uddannelse og løn i dag end for 50 år siden,” konkluderer forsker. 

Torben K. Andersen

MM Special: Oprør mod lønhierarki

Sygeplejerske, pædagoger og andre kvindefag i det offentlige sidder fast i en historisk skruetvinge på grund af en 50 år gammel reform, og som de ikke kan komme ud af. Løngabet til en række mandefag er så stort, at det næppe kan klares alene i overenskomstsystemet. 

50 år gammelt lønsystem fryser kvindefag fast på lave lønninger

Den glemte reform, der stadig styrer lønnen

Den såkaldte tjenestemandsreform af 1969 lyder som noget, der kan få selv et glas vand til at støve.

Men det skal man ikke lade sig narre af. For reformen har vidtrækkende betydning den dag i dag.

Når sygeplejersker, pædagoger, sosu’er, socialrådgivere og andre lønmodtagere i typiske kvindefag på det offentlige arbejdsmarked hver eneste måned kan se på deres lønseddel, at de halter efter politibetjente og andre mere mandsdominerede faggrupper, skyldes det den over 50 år gamle reform.  

Den har støbt fundamentet til mange kvinders relativt lave lønniveau i dag sammenlignet med traditionelle mandefag. Lønniveauer, som med ganske få undtagelser stort set ikke har rørt sig ud af flækken gennem de mange år trods stigende uddannelseskrav.

Årtiers forsøg på at uddanne, strejke og forhandle sig ud af løngabet har indtil videre vist sig ikke at kunne løse problemet.

Det betyder, at de kommende overenskomstforhandlinger for over 700.000 ansatte i det offentlige, som begynder i denne uge, tager udgangspunkt i et lønhierarki, der blev støbt for over 50 år siden. Det er synet på traditionelle kvindefag fra 1969, der fortsat gælder.

Faktisk var der mere overensstemmelse mellem kvinders lønniveau og uddannelse for 50 år siden, da reformen blev vedtaget, end i dag, på trods af årtiers kvindekamp for at mindske lønforskellen til de typiske mandefag.

Det er nogle af de overraskende konklusioner i et nyt og meget omfattende pionerstudie, som Institut for Menneskerettigheder har lavet sammen med forsker, ph.d. i historie Astrid Elkjær Sørensen fra Aarhus Universitet.

”Arbejdsmarkedets parter har et forklaringsproblem med, hvorfor så mange højtuddannede kvinder ligger så lavt i lønhierarkiet i dag. Det er især meget tankevækkende, at der faktisk var et mere rimeligt lønhierarki i 1969 end i dag. For selv om uddannelseskravene er steget, forbedrer de kvindedominerede faggrupper ikke deres position,” siger Astrid Elkjær Sørensen.

Efterlyser politisk indgreb

Analysen dokumenterer, at en række kvindefag sidder fast i en historisk skruetvinge, som de ikke kan komme ud af. Lønefterslæbet er så stort, at det næppe kan klares i overenskomstsystemet og slet ikke ved de kommende overenskomstforhandlinger.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler derfor, at regeringen i samarbejde med arbejdsmarkedets parter tager initiativ til en langsigtet plan for, hvordan der kan sikres en udligning af løngabet mellem de traditionelle kvinde- og mandsdominerede fag i den offentlige sektor.

”Der er brug for at gentænke lønnen til de kvinde- og mandsdominerede faggrupper, hvis vi skal få bugt med det historiske lønefterslæb. Folketinget kan lade sig inspirere af den norske Ligelønskommission og afsætte et beløb på finansloven til en løbende ligelønspulje, som kan udjævne lønforskellen mellem kvinder og mænd i den offentlige sektor. På samme måde kan overenskomstsystemet prioritere en del af de generelle lønmidler til en ligelønspulje,” siger Morten Emmerik Wøldike, sociolog og leder af Institut for Menneskerettigheders arbejde med kønsligestilling.  

Han opfordrer samtidig regeringen til at tage initiativ til en statslig evaluering af tjenestemandsreformen og dens betydning for lønefterslæbet mellem kvinde- og mandsdominerede fag.

Løfterne, som blev glemt

Gennem årene har arbejdsmarkedsforskere haft en tese om, at tjenestemandsreformen har spillet en rolle for nutidens løngab mellem kvinder og mænd, da sygeplejersker, pædagoger, sosu’er og andre kvindedominerede fag dengang blev placeret på forholdsvis lave løntrin.

Men det er første gang nogensinde, at forskere har regnet på tallene og lavet en kvantitativ analyse af, hvor statisk lønhierarkiet på det offentlige arbejdsmarked har været, siden reformen blev vedtaget for 50 år siden.

Det kan da også umiddelbart virke temmelig overraskende, at det lønniveau, som et stort flertal af politikerne i Folketinget lagde for de offentligt ansatte tilbage i 1969, står ved magt den dag i dag.

For da reformen blev vedtaget, var der en bred erkendelse blandt politikerne af, at de enkelte faggruppers placering inden for de forskellige 40 lønrammer ikke var tilstrækkelig velbegrundede og derfor heller ikke var hugget i granit. De var midlertidige og kunne ændres i takt med samfundsudviklingen, og at der for eksempel blev stillet øget krav om uddannelse inden for de enkelte fag.

Men det har ikke været tilfældet. Og det særlige råd, som efter planen skulle være en slags motor for at skrue op eller ned for eventuelle faggruppers placering på de forskellige offentlige løntrin, blev nedlagt i forbindelse med VK-regeringens opgør med smagsdommere, råd og nævn i 2001. 

Det statiske lønhierarki

Lad os dykke ned i de mange tal i analysen.

Den tager udgangspunkt i 13 forskellige faggrupper, som tilsammen repræsenterer knap halvdelen – 46 procent – af alle offentligt ansatte.

Nogle af faggrupperne kan betegnes som kvindedominerede, da de består af over 60 procent kvinder, for eksempel sygeplejersker og jordemødre. Andre faggrupper er mandsdominerede med over 60 procent mænd som politi og fængselsbetjente. Og nogle faggrupper er mere blandede eller skifter kønssammensætningen gennem årene som gymnasielærere og socialrådgivere.

Forskerne har placeret de enkelte faggrupper i et relativt lønhierarki, hvor den gruppe med den højeste løn i henholdsvis 1969 og 2019 sættes til værdien 100, og den laveste løn til værdien 0.

På denne måde placeres de enkelte fag som perler på en snor, og dermed kan forskerne sammenligne de 13 faggruppers relative placeringer i det offentlige lønhierarki i henholdsvis 1969 og 2019.

Helt i toppen ligger lægerne efterfulgt af gymnasielærerne, mens sosu-assistenter og postbude ligger i bunden i 1969. Billedet er det samme 50 år efter. Her ligger de fire faggrupper også i henholdsvis toppen og bunden. Dog har sosu’erne lige akkurat overhalet postbudene i bunden. 

Blandt de resterende ni faggrupper er der generelt også kun sket små forandringer gennem årene i lønhierarkiet. Tre faggrupper skiller sig dog ud. Det er lokomotivførere, politi og sygeplejersker. De tre grupper er hoppet noget op i lønhierarkiet og har nu alle overhalet jordemødre og socialrådgivere.

Lokomotivførere er steget mest og har også overhalet bibliotekarer og folkeskolelærere. Det kan hænge sammen med, at lokomotivførere havde en god lønudvikling op gennem 1970’erne på grund af rekrutteringsefterslæb, og tilsyneladende er deres lønhop sket, før privatiseringen skyllede ind over branchen.

Sygeplejersker kravler op

Sygeplejerskerne er også kravlet op i det interne lønhierarki. Det kan hænge sammen med, at lønforbedringer gennem alle årene har haft en meget stor prioritet i sygeplejerskefaget.

”Sygeplejerskerne har været den klart mest aggressive kvindedominerede faggruppe. De har været mere strejke- og konfliktparate og har ført de mest målrettede kampagner for at få fat i de decentrale lønmidler. Det kan have givet dem et lille hop i forhold til andre kvindedominerede grupper,” siger Astrid Elkjær Sørensen, hvis postdoc er finansieret af Ligelønsalliancen, der består af FOA, BUPL, Socialpædagogerne og de faglige organisationer under Sundhedskartellet.

Din forskning er finansieret af Ligelønsalliancen. Hvordan kan jeg være sikker på, at dine konklusioner er uafhængige og ikke er styret af de faggrupper, som har været med til at finansiere dit arbejde?

”Jeg er meget optaget af, at der er et armslængdeprincip. Jeg er ansat af Aarhus Universitet, og Ligelønsalliancen har ikke haft ret til at se noget eller blive briefet undervejs, bestemme, hvor jeg skal publicere mine videnskabelige artikler, eller hvad jeg skal publicere. Mit eneste benspænd har været, at jeg skal skrive om tjenestemandsreformen og har et produktionskrav på to artikler. Alliancen har heller ikke været inde over mit samarbejde med Institut for Menneskerettigheder,” siger hun.

Jordemødre falder ned

Mens nogle faggrupper kravler op i lønhierarkiet, falder andre lidt ned, for eksempel socialrådgivere, jordemødre og folkeskolelærere. Gymnasielærere taber også terræn, men bevarer dog sin andenplads i hierarkiet.

Fælles for tre ud af fire af disse faggrupper er, at der er kommet væsentlig flere kvinder ind i faget i løbet af de sidste 50 år. Socialrådgivere og folkeskolelærere er således gået fra at være et blandet fag til nu at være et kvindedomineret fag. Gymnasielærere er gået fra at være et mandefag til nu at være mere blandet. Jordemødre var og er fortsat et fag, der primært tiltrækker kvinder.

Selv om nogle fag bytter pladser, er der dog generelt tale om et meget statisk lønhierarki i den offentlige sektor. Det afspejler sig også i den såkaldte korrelationskoefficient, som udtrykker sammenhængen mellem et fags placering i 1969 og i 2019.

Hvis lønhierarkiet var fuldstændig uændret, og alle fag lå præcis på samme plads som i 1969, da reformen blev vedtaget, ville korrelationen være på 1,0. Nu er den 0,9, hvilket er ensbetydende med en meget tæt sammenhæng med placeringen for 50 år siden.

Kvinder får mindre afkast af uddannelse

Det er også meget bemærkelsesværdigt, at der var en stærkere sammenhæng mellem kvinde- og mandefagenes lønniveau og uddannelse for 50 år siden end i dag, på trods af kvinders mangeårige kamp for lige løn for lige arbejde.

”Det er meget tankevækkende og er nok det, som har overrasket mig mest i dette studie,” siger Astrid Elkjær Sørensen, der er vant til at knække tal og har pløjet sig gennem mere end 50.000 siders arkivmateriale om tjenestemandsreformen i sin forskning.

”Du skal huske på, at i 1969 havde du som gift kvinde ikke din egen selvangivelse, men var bare en kolonne på din mands selvangivelse. Så indskrev han, hvad du havde tjent til husstanden. Du havde som kvinde ikke engang pligt til at skrive under på selvangivelsen. Fuskede han, var det hans ansvar. På trods af det syn på den arbejdende kvinde var der større sammenhæng dengang mellem løn og uddannelse end i dag. Vi har altså nu et system, der er mere urimeligt for de kvindedominerede fag end dengang,” siger Astrid Elkjær Sørensen.

Det nye studie har kulegravet de enkelte faggruppers krav til uddannelse og deres længde gennem de seneste 50 år. Det viser, at der i dag stilles væsentlig større uddannelseskrav til både de typiske kvinde- og mandefag end for 50 år siden.

Men uddannelseskravene er steget mere blandt de kvindedominerede fag end blandt de mandsdominerede fag. Det smitter dog ikke af på lønnen på samme måde.

De kvindedominerede faggrupper har generelt et lavere lønafkast set i forhold til deres uddannelseskrav end de mandsdominerede fag. Både i 1969 og i 2019. Men det er blevet mere udtalt med årene.

Kvindefag halter efter 

Denne bemærkelsesværdige udvikling kommer blandt andet til udtryk, når forskerne viser sammenhængen mellem løn og uddannelse for hver enkelt af de 13 faggrupper i henholdsvis 1969, da reformen blev vedtaget, og i 2019. 

Når forskerne trækker en trendlinje gennem de forskellige 13 faggrupper med tilsammen næsten halvdelen af de offentligt ansatte, dukker der et mønster frem.

Det generelle billede er, at alle de kvindedominerede fag primært lægger sig under denne trendlinje – både i 1969 og i 2019. De får med andre ord et lavere afkast af deres uddannelse end de typiske mandefag. Det gælder både for lavtlønnede, gennemsnitslønnede og højtlønnede inden for faggrupperne.

Kun jordemødre lå tilbage i 1969 over denne trendlinje blandt de typiske kvindefag. Nu er de havnet under trendlinjen, mens bibliotekarer er kravlet over linjen. Alle andre kvindefag ligger under linjen på trods af de skærpede uddannelseskrav.

Når jordemødre rutsjer ned i hierarkiet, kan det hænge sammen med, at de tidligere primært arbejdede uden for hospitalerne som for eksempel privatpraktiserende jordemødre, da de fleste fødsler foregik derhjemme eller på fødeklinikker. I slutningen af 1960'erne foregik cirka en tredjedel af fødslerne i det offentlige sygehusvæsen, cirka en tredjedel på fødeklinikker og cirka en tredjedel hjemme. Men i takt med at hjemmefødsler mere og mere blev et særsyn, rykkede jordemødrene ind på hospitalerne. Og for ikke at have en lille højtlønnet gruppe gående rundt på hospitalerne blev de flyttet ned lønmæssigt og synkroniseret med sygeplejerskerne.

Pædagoger ligger nederst

Men måske er der et spirende studenteroprør undervejs fra de unge jordemødre. I hvert fald mener jordemoderstuderende og journalist Sofie Korsgaard, at den nye generation af jordemødre ikke længere skal finde sig i, at deres arbejde ikke bliver værdsat lønmæssigt og opfordrer til studenteroprør.

”Jeg håber, at #MeToo 3.0 kommer til at handle om den strukturelle sexisme – den, hvor hundredetusindevis af kvinder hver dag betales mindre end deres mænd med samme længde uddannelse, blot fordi man i gamle dage ikke fandt det nødvendigt at betale kvinder så meget,” skriver Sofie Korsgaard i et debatindlæg i Pov International og tilføjer:

”Da jordemødrene – ironisk nok – er uundværlige for vores samfund, må de ikke strejke. Men intet står i vejen for, at samtlige jordemoderstuderende på landets tre skoler i henholdsvis København, Aalborg og Esbjerg siger stop og nægter at møde op til undervisning og praktik.”

Pædagogerne halter også efter. De ligger nederst i lønhierarkiet i den gruppe af kvindedominerede fag med tilsvarende uddannelse. Det er samme konklusion, som Lønkommissionen nåede frem til for ti år siden, da den kulegravede lønforholdene på det offentlige og private arbejdsmarked.

Til sammenligning er der kun ét mandefag – fængselsbetjente – som nu ligger under trendlinjen.

Hældningen på trendlinjen er også stejlere for 50 år siden end i dag. Det betyder, at der var en stærkere sammenhæng mellem lønniveau og uddannelse i 1969 end i dag. Uddannelse kan med andre ord i højere grad forklare lønnen dengang end nu.  

Regningen er eksploderet

Nu kan der være flere forskellige forklaringer på løngabet i den offentlige sektor mellem mænd og kvinder. Hele lønforskellen stammer ikke partout fra, at lønningerne blev fastlåst for 50 år siden med tjenestemandsreformen.

En del af løngabet kan for eksempel også stamme fra, at nogle kvindefag i store perioder i 1980’erne og 1990’erne har forhandlet sig frem til andre goder end løn, for eksempel retten til omsorgsdage og løn og pension under barsel. Denne prioritering betød, at kvindefagene måtte acceptere en langsommere lønudvikling.

Siden har disse familievenlige ordninger dog bredt sig til både resten af det offentlige arbejdsmarked og store dele af det private, tilsyneladende uden at det har betydet en langsommere lønudvikling på resten af arbejdsmarkedet, konkluderer det nye studie.

Nu er der heller ikke meget, som tyder på, at lønefterslæbet kan klares alene i overenskomstsystemet over tid. Og slet ikke i de aktuelle OK-forhandlinger på det offentlige område. Ganske vist gik den øvrige fagbevægelse med til at skævdele en forholdsvis lille del af de generelle lønmidler ved sidste OK-forhandling i 2018 og erkendte dermed, at de kvindedominerede fag har et lønmæssigt efterslæb.

Men om de øvrige forbund har lyst til at fortsætte endnu længere ud ad den sti ved disse OK-forhandlinger og dele endnu flere penge af den samlede lønsum ud til en række kvindefag, er mere end tvivlsomt i en tid, hvor corona-pandemien har drænet de offentlige pengekasser for milliarder af kroner.

Samtidig er regningen vokset dramatisk for at udligne lønefterslæbet, i takt med at antallet af offentligt ansatte er steget markant, siden reformen blev vedtaget for 50 år siden.

Dengang var der for eksempel kun omkring 6.000 pædagoger. I dag er der næsten ti gange så mange. Det vil ifølge BUPL’s formand, Elisa Rimpler, alene koste hele fire milliarder kroner årligt, hvis en pædagog skulle løftes og tjene lige så meget som et mandefag med samme uddannelsesniveau som for eksempel en bygningskonstruktør. Regningen ville stige til hele 20 milliarder kroner, hvis lønløftet gjaldt alle Ligelønsalliancens kvindefag som BUPL, FOA, SL, DSR og de andre fag i Sundhedskartellet.

Det er da også baggrunden for, at Institut for Menneskerettigheder opfordrer regeringen og arbejdsmarkedets parter til at lave en langsigtet plan. Som sociolog og chefkonsulent Morten Emmerik Wøldike forklarer:

”Danmarks stærkt kønsopdelte arbejdsmarked er en af de største ligestillingsudfordringer. Det leder til ulige løn mellem mænd dog kvinder. De hidtidige puljer og indsatser har ikke været tilstrækkelige til at udjævne lønforskellen. Det afgørende er derfor, at regeringen, Folketinget og arbejdsmarkedet påtager sig et fælles ansvar og forpligter sig på en langsigtet plan og sikrer lønmidler til at udligne lønefterslæbet.”

Omtalte personer

Astrid Elkjær Sørensen

Postdoc i historie, Aarhus Universitet
Cand mag. i historie og nordisk sprog og litteratur (Aarhus Uni. 2014), Ph.d. i historie (Aarhus Uni. 2016)


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu




Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu