Det store søslag

Den nye regering vil endnu en gang se nærmere på vilkårene for olie- og gaskoncessionerne i Nordsøen. Stadig flere mener, at staten solgte sig selv for billigt i 2003-aftalen med A.P. Møller. Men også denne gang er det yderst tvivlsomt, om det i sidste ende vil lykkes at sikre samfundet en rimelig bid af kagen. Med enkelte undtagelser er de sidste 50 års historie om den danske nordsøolie én lang fortælling om forhandlingsnederlag og politisk afmagt, der har kostet Danmark milliarder. Politikerne herhjemme har aldrig for alvor forstået ”oliens logik”, mener flere kilder.

Mandag Morgen fortæller historien om Danmarks 50 år som olienation.

Til sommer oprinder en af de triste mærkedage i Danmarks nyere historie. Den 8. juli er det 50 år siden, at staten – nærmest kvit og frit – gav A.P. Møller eneret til udnyttelsen af den danske undergrund.

Da eneretsbevillingen netop var gældende i 50 år, er den 8. juli også dagen, hvor Danmark langt om længe kunne være startet på en frisk. Men VK-regeringen forlængede i 2003 aftalen med 30 år, så den nu løber frem til 2042. Og det er stærkt tvivlsomt, om den nye regering formår at tage det endelige opgør med fortidens synder.

Den har indtil videre nedsat et tværministerielt embedsmandsudvalg, der skal vurdere, om de nuværende aftaler og love sikrer en ”samfundsøkonomisk hensigtsmæssig” udnyttelse af olie- og gasressourcerne, og om staten får ”en rimelig andel” af den samlede gevinst.

Det vil være stærkt overraskende, hvis udvalget når frem til, at dette er tilfældet, når det aflægger rapport til september. Sagkundskaben – bl.a. de økonomiske vismænd – mener i hvert fald det modsatte. Alligevel er det mere end usikkert, om regeringen vil have evnen og viljen til at sikre staten en større andel i det nationale olieeventyr.

Sporene skræmmer. De sidste 50 år er – med enkelte markante undtagelser – én lang historie om forhandlingsnederlag og mangel på politisk vilje til at varetage de samfundsmæssige interesser. A.P. Møller er en benhård og påholdende forhandler, og erfaringen viser, at staten skal slå meget hårdt i bordet, hvis forhandlinger skal give et positivt resultat. Men lærdommen fra de mange konflikter mellem staten og rederiet synes ikke rigtig at have bundfældet sig blandt danske politikere.

Statens strategiske interessevaretagelse i dag er af en helt anden karat end for 50 år siden. Men politikerne synes stadig at mangle den grundlæggende forståelse for det, der foregår ude i Nordsøen: Olien og gassen i Danmarks undergrund er statens ejendom, og olieselskabernes rolle er alene at bistå staten med at lokalisere og indvinde den. Det er et offentlig-privat samarbejde som så mange andre, og hvis A.P. Møller eller andre kan løse opgaven billigere end tilfældet er med den nuværende aftale, vil det være misbrug af offentlige midler at opretholde status quo.

I Norge har man været anderledes konsekvent, og den norske model misundes af mange. Et enigt Storting har siden begyndelsen af det norske olieeventyr fastholdt, at olie- og gasressourcerne var det norske folks ejendom, som først og fremmest skulle komme fællesskabet til gode, og har derfor haft en meget stærk national styring. Af simpel nødvendighed – man vidste intet om olieefterforskning – har man lukket de udenlandske olieselskaber ind. Men i takt med en statslig deltagelse i efterforskningen har man opbygget en hjemlig ekspertise, som har maksimeret både styringsmulighederne og det økonomiske udbytte.

Den store fejltagelse

Den danske katastrofe blev grundlagt i 1962. Det år overlod staten hele den danske undergrund – og året efter hele den danske kontinentalsokkel – til et enkelt selskab uden at have forhandlet med andre.

Det har været en ulykkelig beslutning for Danmark, mener den irakisk fødte oliegeolog Farouk Al-Kasim, der er tidligere ressourcedirektør i det norske oliedirektorat og i dag driver en selvstændig konsulentvirksomhed. Han har rådgivet både den danske stat og A.P. Møller: ”Danmarks meget uheldige udgangspunkt har været, at man gav koncessionen til et monopol. Det skaber ikke den konkurrence og aktivitet, som man opnår ved at engagere flere forskellige selskaber. Der er ikke to olieselskaber, der er ens. De har hver deres forskellige erfaringer, holdninger, filosofier og hemmeligheder med hensyn til, hvordan man finder olie og gas. Et eksempel er, at der i løbet af de første tre år af den første koncessionsperiode i Norge blev boret 33 efterforskningsboringer. Den dynamik ville du aldrig have fået med et enkelt selskab – uanset hvor pågående, engageret eller rigt det var. Det er hovedforklaringen på, at det tog længere tid for Danmark at komme i gang med olie- og gasindvindingen,” siger han.

Hvorfor i alverden den danske regering gik med til den ordning, er vanskeligt at forstå – selv med datidens øjne. For der var adskillige advarselslamper, der blinkede. For det første var der faktisk påvist spor af olie i en landboring i Danmark – om end ikke i mængder, der blev anset for kommercielt interessante. For det andet vurderede Danmarks Geologiske Undersøgelser, at eftersøgningen ville blive mere effektiv, hvis man kun udbød et mindre område. For det tredje blev der i 1959 gjort et meget stort gasfund i Groningen i Holland, som førte til geologiske overvejelser om mulighederne i Nordsøen. Og for det fjerde havde Deutsche Erdöl Aktiengesellschaft (DEA) allerede en begrænset produktion i gang lige syd for den dansk-tyske grænse.

Det var netop en henvendelse fra DEA til Ministeriet for Offentlige Arbejder (det daværende trafikministerium), der i november 1960 fik skibsreder Arnold Peter Møller, Mærsk Mc-Kinney Møllers far, på banen. A.P. Møller var betænkelig ved, at man så kort efter den tyske besættelse medvirkede til at øge den tyske indflydelse i Danmark – ”peaceful penetration”, som han kaldte det i sit brev til daværende statsminister Viggo Kampmann (S). Og for at forhindre det var han af ”nationale grunde” muligvis parat til at påtage sig opgaven i stedet.

De 10 bud

I 1971 udarbejde det norske Stortings industriudvalg det, der i eftertiden er blevet kendt som ”De ti oliebud”. De har haft kolossal indflydelse på norsk oliepolitik og står stort set uantastet den dag i dag.

”Med udgangspunkt i regeringens principielle opfattelse, at der udvikles en oliepolitik med sigte på, at naturressourcerne på den norske kontinentalsokkel udnyttes, sådan at de kommer hele samfundet til gode, giver komiteen i tilslutning hertil udtryk for:

  1. At national styring og kontrol må sikres for al virksomhed på den norske kontinentalsokkel.
  2. At råoliefundene udnyttes sådan, at Norge bliver mest muligt uafhængig af andre, når det gælder tilførsel af råolie.
  3. At der med udgangspunkt i råolie udvikles ny forretningsvirksomhed.
  4. At udviklingen af en olieindustri må ske med nødvendigt hensyn til eksisterende forretningsvirksomhed og natur- og miljøbeskyttelse.
  5. At afbrænding af uudnyttelig gas på den norske kontinentalsokkel ikke må accepteres undtagen i kortere prøveperioder.
  6. At råolie fra den norske kontinentalsokkel som hovedregel ilandføres i Norge med undtagelse af de enkelttilfælde, hvor samfundspolitiske hensyn giver grundlag for en anden løsning.
  7. At staten engagerer sig på alle hensigtsmæssige planer og medvirker til en samordning af norske interesser inden for norsk olieindustri og til opbygning af et integreret norsk oliemiljø med både nationalt og internationalt perspektiv.
  8. At der opprettes et statsligt olieselskab, som kan varetage statens forretningsmæssige interesser og have et formålstjenligt samarbejde med indenlandske og udenlandske olieinteresser.
  9. At der nord for 62. breddegrad vælges et aktivitetsmønster, som tilfredsstiller de særlige samfundspolitiske forhold, som knytter sig til denne landsdel.
  10. At norske råoliefund i større omfang vil kunne stille norsk udenrigspolitik over for nye opgaver.”

Situationen dengang var selvfølgelig helt anderledes end i dag. Selv om OPEC, de olieproducerende landes organisation, netop blev dannet det år, flød olien fortsat i rigelige mængder til en uhyrlig billig pris. Og ingen havde fantasi til at forestille sig, at dette ville ændre sig. Dertil kom selvfølgelig, at der heller ikke var nogen – i hvert fald ikke danske politikere – der forestillede sig, at der nogensinde ville blive fundet olie af betydning i Danmark.

Men sådan var politikernes vurdering også i Norge, hvor man greb sagen helt anderledes an. Her valgte man at opdele den norske del af Nordsøen i mindre blokke og kun udbyde en lille del ad gangen. I 1963 gav man interesserede selskaber lov til at gennemføre seismiske undersøgelser. Og da man i 1965 gennemførte sin første koncessionsrunde, var der rift om at komme til fadet. I alt blev der givet 22 tilladelser til efterforskning og indvinding i 78 blokke. Det var ikke, fordi udsigten til at finde olie i Norge var bedre end i Danmark. Og hvor den første olie i den danske del af Nordsøen blev fundet allerede i 1966, måtte nordmændene faktisk vente helt til 1969, hvor olieselskabet Philips i sin sidste efterforskningsboring opdagede det kæmpemæssige olie- og gasfelt Ekofisk lige nord for det danske område.

Når A.P. Møller fik rub og stub, er forklaringen formentlig, at den danske regering slugte den gamle skibsreders forklaring om, at han udelukkende gjorde det af nationale grunde. Fik han ikke retten til hele den danske undergrund, kunne han jo ikke forhindre DEA i komme ind på dansk territorium.

Så meget mærkeligere er det, at regeringen accepterede, at rederiet, der jo intet anede om olieefterforskning, inddrog en række udenlandske partnere i det til lejligheden oprettede Dansk Undergrunds Consortium (DUC). Den første var Gulf Oil, men ret hurtigt herefter blev også Royal Dutch Shell inddraget. I 1965 kom Chevron og Texaco til, og på et tidspunkt var A.P. Møllers andel i konsortiet helt nede på 20 pct. I dag har A.P. Møller-Mærsk en ejerandel på 39 pct., Shell 46 pct. og Chevron 15 pct.

En anden stor fejltagelse var, at man bøjede sig for A.P. Møllers krav om, at der ikke skulle være statsdeltagelse i DUC.  Dermed afskar staten sig ikke alene fra et muligt økonomisk provenu, men også fra at få den indsigt i de private selskabers aktiviteter, der er en helt afgørende forudsætning for at kunne håndhæve en samfundsmæssig styring og kontrol. I stedet forhøjede man selskabernes såkaldte royalty-afgift til staten – til 7,5 pct. af oliens produktionsværdi de første fem år og til 12,5 pct. derefter.

Endelig indeholdt aftalen ingen krav om, hvilke arbejdsprogrammer der skulle gennemføres. Den eneste betingelse var, at hvis ikke man i løbet af ti år havde fundet olie eller gas og påbegyndt en ”økonomisk forsvarlig” indvinding, ville koncessionen falde bort. Det var det eneste halmstrå, som de efterfølgende regeringer havde at klynge sig til, og det blev anledningen til de første egentlige træfninger mellem staten og A.P. Møller i 1970’erne.

Politisk uenighed

Forudsætningen for det succesfulde norske olieeventyr har ifølge Farouk Al-Kasim været en bred og vedvarende politisk enighed om grundlaget for den førte politik: ”Det er virkelig et stort mirakel, som jeg ikke har set andre steder i verden. Ikke alene vedtog man i enighed på et meget tidligt tidspunkt en overordnet ramme for den nationale oliepolitik, men man har også været i stand til at holde fast i den gennem alle årene. Når jeg kalder det et mirakel, er det, fordi der er tale om politikere, som i alle andre spørgsmål er lige så uenige som andre steder i verden.”

En sådan enighed har man kun kunnet finde herhjemme i de allerførste år efter aftalen i 1962. Og i den aktuelle debat om et muligt serviceeftersyn af 2003-aftalen er der klare skillelinjer, der kan spores helt tilbage til 1970’erne: På den ene side står den røde blok – Socialdemokraterne, SF og Enhedslisten – som fortalere for, at samfundet skal have en større andel af værdierne. På den anden side står Venstre, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og De Konservative, som synes mest optagede af, at ”en aftale er en aftale”. Et sted i midten står De Radikale med et fromt ønske om at kunne opfylde begge hensyn.

Miraklet i Norge startede med, at Stortingets industriudvalg helt tilbage i 1971 udformede ti principper for olievirksomhed. De er i eftertiden blevet kendt som ”de ti oliebud”, hvoraf det første lyder: ”National styring og kontrol må sikres for al virksomhed på den norske kontinentalsokkel”. Se figur 1.

For at indfri denne ambition skabte man allerede i 1972 en tredelt model, hvor Industriministeriet (fra 1978 Olie- og Energiministeriet) tog sig af lovgivningen og koncessionspolitikken, mens det nyoprettede Oliedirektorat fik ansvaret for forvaltningen og kortlægningen af ressourcerne, og det ligeledes nyoprettede statslige olieselskab Statoil varetog statens forretningsmæssige interesser.

I Danmark har vi i efterhånden mange år haft en lignende tredeling med Energiministeriet, Energistyrelsen og DONG (fra 2005 Nordsøfonden). Men det vil være en grov overdrivelse at sige, at den har været udnyttet på samme konsekvente måde. Hvor Norge f.eks. fra 1973 automatisk tildelte Statoil 50 pct. af alle koncessioner, er den hjemlige statslige deltagelse i de nye koncessioner, der tildeles, stadig kun på 20 pct. Og når 50 pct.-reglen blev opgivet i Norge i 1996, skyldtes det ikke modvilje mod statsdeltagelse. Det var forårsaget af en bekymring for, at Statoil var ved at blive en så dominerende en aktør, at konkurrencen og dynamikken var i fare.

I Danmark har diskussionen – ofte foranlediget af A.P. Møllers lodrette modstand – handlet om, at statsdeltagelse ville mindske de udenlandske olieselskabers interesse for Danmark. Men det har ifølge Farouk Al-Kasim ikke været erfaringen i Norge. Tværtimod har det ifølge ham været en stor fordel, der også har bidraget til at udvikle den statslige ekspertise: ”I alle de diskussioner, vi havde med de udenlandske selskaber, om hvad de burde foretage sig i den norske undergrund, var det en enorm styrke at kunne sige, at vi deltog med 50 pct., og at de måske bare skulle tage 15 pct. af risikoen. Derefter kunne de jo dårligt fastholde, at det var en risikabel forretning for dem,” siger han.

Op ad bakke

Forklaringen på DONGs – og senere Nordsøfondens – store efterslæb må dog også tilskrives, at diskussionen ikke var relevant i de første mange år. For i stedet for at sætte sig selv i førersædet havde staten jo overladt det til A.P. Møller. Og i en retsstat som den danske er det utrolig svært at bryde en kontrakt, som man selv har indgået.

Vendepunktet blev de to oliekriser i 1973 og 1979, der mangedoblede olieprisen til enorm skade for landets økonomi og beskæftigelse. Den første krise førte til et prishop fra ca. 3 dollar pr. tønde til ca. 12 dollar pr. tønde, mens priserne under den anden oliekrise nåede helt op på 34 dollar pr. tønde. Se figur 2. Det efterlod en ordentlig regning til et land, hvis energiforsyning dengang hovedsagelig var oliebaseret.

Det første spæde forsøg på at lappe på det elendige udgangspunkt kom dog allerede inden kriserne. Efter folketingsvalget i 1971 forsøgte den nye minister for offentlige arbejder, Jens Kampmann – søn af Viggo Kampmann – at presse A.P. Møller til indrømmelser som betaling for en toårig forlængelse af efterforskningsperioden til 1974. Baggrunden var, at langvarige forhandlinger mellem Danmark og Vesttyskland om grænsedragningen i Nordsøen havde forsinket efterforskningen. Jens Kampmanns manøvre var uden større succes.

Olieprisernes himmelflugt

Figur 2 | Forstør

Oliepris i dollar pr. tønde, årsgennemsnit 1962-2011

Det var prisstigningerne i forbindelse med oliekriserne i 1973 og 1979, der fik politikerne til for alvor at interessere sig for olien og gassen i Nordsøen.

Kilde: Energistyrelsen.

Mere drama blev der i 1976, hvor den første oliekrise havde skærpet politikernes interesse for sagen. Under Hartlings smalle Venstre-regering 1973-1975 var området blevet overført fra Trafikministeriet til Handelsministeriet, og statens tilsyn med eneretsbevillingen var i samme forbindelse blevet mere professionaliseret, idet man bl.a. engagerede det amerikanske konsulentfirma DeGolyer & MacNaughton som rådgiver.

Bevæggrundene står ikke helt klare, men i september 1974 bad Folketingets energiudvalg Handelsministeriet om en vurdering af, hvorvidt indvindingen af olie og gas havde et omfang, som berettigede til en videreførelse af koncessionen.

Året efter konkluderede DeGolyer & MacNaughton, at det var tilfældet for oliens vedkommende, men ikke for gassens, fordi gasfundene i Nordsøen var af en sådan størrelsesorden, at produktion burde være indledt.

Det var A.P. Møller uenig i, og resultatet blev en forhandlingsløsning, hvor en nyvalgt socialdemokratisk regering med Anker Jørgensen som statsminister og Erling Jensen som handelsminister følte sig presset til at acceptere en forholdsvis mager aftale. De vigtige punkter var, at DONG, der dengang havde til huse i en beskeden femtesalslejlighed i Dronningens Tværgade i det indre København, fik forkøbsret til gassen – dog til markedspris – og at DUC forpligtede sig til at forhandle med staten om at ilandføre olien i Danmark via en olierørledning.

Ifølge den senere forbrugerombudsmand Hagen Jørgensen, der dengang var tilsynsførende med eneretsbevillingen og fulgte forhandlingerne fra nærmeste hold, er forklaringen på regeringens opgivende holdning formentlig, at alternativet – en årelang voldgifts- eller domstolsafgørelse – ville forsinke mulighederne for at få gassen i land og dermed svække forsyningssikkerheden.

Dertil kom, at der i 1976 kun var ganske få embedsmænd, der beskæftigede sig med området: ”Vi havde ingen ordentlig organisation i departementet, DONG var på det tidspunkt et meget lille foretagende, og den politiske vilje manglede. Den opstod først efter den anden oliekrise, hvor vi vidste betydeligt mere om mulighederne i Nordsøen. Der var ressourcer – også langt flere end DUC hævdede – og derfor kunne alle se, at det var en helt uholdbar situation,” siger Hagen Jørgensen i dag.

Det store opgør

Når der er grund til at nære skepsis over for resultatet af S-R-SF-regeringens igangværende serviceeftersyn, skyldes det netop spørgsmålet om den politiske vilje. Regeringen er på forhånd handicappet af, at det ene regeringsparti – De Radikale – var med til at underskrive den nuværende aftale i 2003. Og i kommissoriet til embedsmandudvalget siges det da også udtrykkeligt, at ”regeringen står ved den indgåede aftale mellem staten og A.P. Møller”. Udvalgets forslag skal derfor ligge inden for aftalens rammer eller danne udgangspunkt for en ny forhandlet løsning.

Klima- og energiminister Martin Lidegaard, der var De Radikales ordfører på energiområdet i 2003, understreger da også, at aftalen med A.P. Møller skal holdes. Det vil regeringen stå fast på, uanset hvad der kommer ud af udvalgets arbejde: ”Vi er indstillet på at holde aftalen, men også at udnytte de muligheder, der faktisk ligger i aftalen,” siger Lidegaard, der ikke ønsker at gå i nærmere detaljer.

Så blid var tonen ikke, da den eneste rigtig succesfulde aftale blev forhandlet på plads i 1980-81 af en socialdemokratisk regering med Anker Jørgensen som statsminister og Poul Nielson som energiminister.

Det forhandlingsudspil, som Poul Nielson afleverede til Mærsk Mc-Kinney Møller i februar 1980, var en revolution af den gamle koncessionsaftale. Krumtappen i oplægget var en stærkt fremskyndet tilbagelevering af koncessionsområdet, der skulle give nye selskaber mulighed for at komme til: Halvdelen af de nye mindre blokke, som udspillet inddelte den danske del af Nordsøen i, skulle tilbageleveres 1. januar 1982, og resten 1. januar 1984. Undtaget var kun de arealer, hvor DUC allerede var i gang med at indvinde olie og gas, eller hvor konsortiet havde indsendt planer om indvinding til Energiministeriet. Ifølge forslaget skulle staten endvidere have køberet til op mod halvdelen af DUCs olieproduktion til markedspris, og olien skulle føres i land via en statsligt ejet olierørledning mod et passende transportgebyr.

I Poul Nielsons følgebrev hed det afslutningsvis, at ”i den overordentlig vanskelige situation for det danske samfund vil jeg ikke finde det forsvarligt at afvise, at muligheden af lovgivning kunne komme på tale”.

Det var en trussel, som der senere blev sat handling bag. Efter et forhandlingssammenbrud i december 1980, fremlagde regeringen en række lovforslag, der stort set svarede til det oprindelige oplæg. For at gardere sig mod et forventeligt erstatningskrav firede regeringen dog lidt på betingelserne. Undtagelsen om tilbageleveringen af koncessionsområdet blev bl.a. udvidet til de olie- og gasfelter, som DUC inden tilbageleveringen erklærede kommercielle og senest et år efter indleverede indvindingsplaner for til Energiministeriet.

Det betragtede regeringen dengang ikke som en stor indrømmelse, for samtidig strammede man kravene til DUCs aktivitet, så de svarede til de regler, som fremover skulle gælde for de kommende bevillingshavere i den danske del af Nordsøen.

Lovforslagene kom til førstebehandling i februar 1981, hvor der tegnede sig et flertal bestående af Socialdemokratiet, VS, SF, De Radikale og Retsforbundet. Både De Konservative, Venstre, Fremskridtspartiet og CD var lodret imod – og opfordrede regeringen til at indlede nye forhandlinger.

Det politiske pres førte til en genoptagelse af forhandlingerne på Mærsk Mc-Kinney Møllers initiativ, og en måneds tid senere blev der indgået en aftale, som ikke adskilte sig voldsomt fra lovforslaget: 50 pct. af arealet skulle afstås 1. januar 1982, mens resten skulle tilbageleveres med 25 pct. i 1984 og 25 pct. i 1986. Som en ekstra gevinst fik A.P. Møller dog – ud over de nævnte undtagelser – lov til at beholde ca. 10 pct. af det lovende sydvestlige område (ca. 1 pct. af hele koncessionsarealet). Dette skulle først afstås ad tre omgange i 2000 (25 pct.), 2005 (25 pct.) og 2012 (50 pct.).

Aftalen skærpede også reglerne for efterforskningsarbejdet, således at der hvert tredje år skulle udarbejdes seksårige arbejdsprogrammer, der skulle godkendes af Energiministeriet. Statens køberet til DUC-olien blev fastlagt til 40 pct. – dog med en tilbagekøbsret for DUC, der indebar, at staten først ville nå op på denne andel i 1990. Til gengæld blev statens krav om ilandføring af olien via en statsejet olierørledning gennemført uden ændringer.

Efterfølgende kan man undre sig over, hvad der overhovedet fik regeringen til sætte hårdt mod hårdt i en sag, som så mange gange tidligere havde vist sig at være en tabersag. Poul Nielson siger i dag, at det var den anden oliekrise i 1979, der gjorde spørgsmålet helt uomgængeligt: ”Det var nu eller aldrig. Vi skulle ud af klemmen, både hvad angik forsyningssikkerhed og betalingsbalance. Mulighederne var der, og vi kunne se, hvordan udviklingen havde været i de andre Nordsølande. Derfor ville det være fuldstændig håbløst og utilgiveligt, hvis vi ikke i Danmark skabte en ny virkelighed på dette område.”

Når regeringen i sidste ende valgte at indgå en aftale, selv om den var ringere end lovforslaget, skyldtes det ifølge Poul Nielson, at den var usikker på, hvor faste i kødet partierne bag flertallet var: ”Under hele forløbet var der f.eks. nogen slinger i valsen fra De Radikale, der støttede lovforslaget, men betonede, at de foretrak en forhandlingsløsning,” siger han.

Den nye virkelighed

1981-aftalen etablerede en ny virkelighed i den danske del af Nordsøen. Siden er der kommet nye olieselskaber til – og kravene til DUCs aktivitet er blevet dramatisk skærpede. Resultatet er, at olie- og gasproduktionen er vokset år for år indtil 2005, hvor olieproduktionen toppede. Se figur 3. Og selv om den samlede produktion har været for nedadgående i de senere år, forventer Energistyrelsen, at Danmark i hvert fald kan bevare sin rolle som nettoeksportør af olie og gas i ca. 10 år endnu. At værdien af de tilbageværende ressourcer ikke er småpenge, fremgår af en beregning, som de økonomiske vismænd har lavet i deres seneste rapport. For selv om der hvert år tæres på reserverne, er værdien af dem stort set vokset år for år på grund af den stigende oliepris. Ifølge vismændenes beregning havde de tilbageværende reserver i ultimo 2010 en værdi på ca. 525 milliarder kr. – svarende til ca. 30 pct. af Danmarks årlige BNP. Og da olieprisen er steget med ca. 30 pct. siden da, har vores olie- og gasformue aldrig været større, end den er i dag, skriver de i deres rapport.

Olien har toppet

Figur 3 | Forstør

Olie- og gasproduktion i Nordsøen, 1962-2011

Siden 1981-aftalen er olie- og gasproduktionen vokset betydeligt – og Danmark har siden 1995 været netto-eksportør af olie og gas.

Kilde: Energistyrelsen.

Man skal ikke være superoptimist for at forestille sig, at der er endnu mere olie og gas, end Energistyrelsen forestiller sig i sin forsigtige fremskrivning. Siden 1990 er styrelsens skøn over de samlede forekomster stort set vokset år for år. Se figur 4. Det skyldes for det første, at der stadig gøres nye fund i geologiske formationer, der får olieselskaberne til at revidere deres efterforskningsprogrammer. For det andet, at teknologiske fremskridt gør det muligt at indvinde en større del af de allerede kendte ressourcer. F.eks. indvinder man i øjeblikket kun små 20 pct. af den olie, der findes i de kalkreservoirer i undergrunden, hvor hovedparten af den danske olie hidtil er fundet. Med den teknologiske viden, vi allerede har i dag, vil det være muligt at bringe det op på små 30 pct.

Ifølge Peter Helmer Steen, direktør i Nordsøfonden, der siden 2005 har varetaget rollen som statens deltager i de nye koncessioner, er det ikke utænkeligt, at Danmark kan være selvforsynende med olie helt frem til 2050: ”Men det vil forudsætte betydelige investeringer og en massiv satsning på at udvikle nye teknologier,” siger han.

Alt dette har selvsagt en enorm, positiv betydning for betalingsbalancen. Med den aktuelle oliepris på ca. 110 dollar pr. tønde vil olieindtægterne ifølge Energistyrelsens beregninger forbedre den med 30-40 milliarder om året i de kommende fem år.

Den hullede ost

Den nye virkelighed har dog ikke i samme omfang smittet af på statens indtægter. Bl.a. fordi den særlige kulbrinteskat, som den socialdemokratiske regering – inspireret af bl.a. Norge – introducerede året efter aftalen med A.P. Møller, ikke kom til at virke efter hensigten: at opsuge olieselskabernes såkaldte overnormale profit på olie- og gasindvinding.

Et serviceeftersyn, som Skatteministeriet foretog i 2000 under Nyrup-regeringen, hvor Svend Auken var miljø- og energiminister, viste, at den store skurk var et særdeles fordelagtigt fradrag, der indebar, at selskaberne for hver investerede 100 kr. kunne trække 250 kr. fra. Derfor havde man stort set ikke fået penge i kassen i de forløbne år. Og hvad værre var: Det skulle man heller ikke forvente at få fremover:

”En rationel virksomhed vil formentlig næppe nogensinde, andet end ved et sammentræf af overraskende hændelser, komme til at betale skatten, uanset hvor stort et fund der gøres, og uanset hvor høj olieprisen måtte være,” lød dommen fra Skatteministeriets embedsmænd, der under mere private former gav kulbrinteskatten øgenavnet ”den hullede ost”.

Mogens Lykketoft, der var skatteminister i 1982, erkender i dag, at skatten ikke var god nok: ”Den var et første forsøg, og det bedste, man kan sige om den, er, at vi samtidig gennemførte en ændring af selskabsskatten, der betød, at indtægterne i Nordsøen ikke kunne fratrækkes udgifterne i andre dele af selskabernes virksomhed. Derfor gav selskabsskatten i årene derefter et pænt provenu,” siger han.

Poul Nielson er mere uenig i eftertidens negative vurdering: ”Der var to hensyn, der spillede ind, og som senere er glemt. For det første var der grænser for, hvor højt vi kunne sætte skatten, uden at blive beskyldt for at ramme DUC på en unfair måde.

I 1982 var DUC jo det eneste selskab, der skulle betale kulbrinteskat. For det andet ville vi gerne tiltrække nye selskaber til det danske område. Og da de ikke kendte området i forvejen og skulle investere betydelige summer, fandt vi det klogt ikke at stramme skruen for voldsomt. Men med de oliepriser, som vi dengang forudså, er jeg dog ikke i tvivl om, at den ville have været i stand til at opsuge et ekstraordinært højt provenu i selskaberne.”

Under alle omstændigheder medførte Skatteministeriets meget kritiske vurdering, at Svend Auken indledte uformelle drøftelser med A.P. Møller om, hvorvidt ikke tiden var moden til en ny forhandling. I 2001 var der trods alt kun 11 år til udløbet af koncessionen. Med de lange investeringshorisonter og en Mærsk Mc-Kinney Møller med pensionsalderen i sigte, kunne man godt forestille sig, at der kunne indgås en aftale, som var til fordel for begge parter.

Men de sonderende møder – herunder et enkelt med skibsrederen selv – førte ikke til noget resultat. Formentlig fordi de tidligere oplevelser med socialdemokratiske politikere som Anker Jørgensen og Poul Nielson – set fra rederiets synspunkt – havde været så traumatiske, at det ikke var noget, man ønskede at gentage.

Konservative bånd

Derfor blev det Fogh-regeringen med den konservative Bendt Bendtsen som økonomi- og erhvervsminister (herunder energiminister), der fik æren. Set fra et samfundsmæssigt synspunkt måtte det umiddelbart betragtes som ’risky business’. For går man tilbage til olieforhandlingerne i 1980-81, var der ingen grænser for, hvor meget både Venstre og De Konservative var parate til at sælge ud af S-regeringens udspil og de senere lovforslag, når bare det førte til en aftale med A.P. Møller.

Olie- og gasreserverne vokser

Figur 4 | Forstør

Skøn for samlet indvinding af olie og gas i fortid og fremtid, 1990-2010

Energistyrelsen har i deres prognoser stort set år for år opjusteret sit skøn for de samlede mængder af olie og gas i Nordsøen.

Kilde: Det Økonomiske Råd.

Ikke mindst De Konservatives daværende energiordfører, Annelise Gotfredsen, lød som et ekko fra Esplanaden. Partiets tætte bånd til A.P. Møller er da også legendariske. I 70’erne og begyndelsen af 80’erne var de personificeret af landsretssagfører Kristian Mogensen, der i mange år var indflydelsesrigt medlem af såvel De Konservatives hovedbestyrelse som A.P. Møller-rederiernes bestyrelse. Og i forhandlingerne om 1981-aftalen sad han på den modsatte side af bordet af Poul Nielson.

I den lange historie om A.P. Møllers eneretsbevilling er der også en episode fra årene med Schlüter-regeringerne, der siger en hel del om De Konservatives holdning til hele diskussionen. Den kom først for dagens lys, da Poul Nyrup Rasmussen blev statsminister i 1993. Anledningen var EU-Kommissionens storstilede bestræbelser på at liberalisere energimarkedet. Et af initiativerne var et direktivforslag om efterforskning og produktion af olie og gas, der på en række punkter vurderedes at være i strid med danske interesser.

Direktivforslaget havde allerede flere gange været til behandling i Ministerrådet, hvor den konservative industri- og energiminister Anne Birgitte Lundholt repræsenterede de danske farver. Da Nyrup-regeringen tog over, viste det sig, at det kun var lykkedes for hende at få forhandlet en enkelt dansk undtagelse på plads. Og den favoriserede A.P. Møller, idet den indebar, at de nye EU-udbudsregler, der skulle sikre en større konkurrence, ikke ville komme til at gælde for det sammenhængende område, som A.P. Møller ifølge 1981-aftalen ville besidde i 2012, hvis rederiet fik forlænget koncessionen.

Det skabte betydelig opstandelse i Nyrup-regeringen, og mindre blev opstandelsen ikke, da det viste sig, at A.P. Møller meget aktivt havde lagt pres på Lundholt for at få denne undtagelse igennem. Resultatet blev, at Danmark – efter trusler om at nedlægge veto – fik en generel undtagelse, så direktivet ikke ville komme til at gælde for A.P. Møllers restareal, uanset om det i 2012 blev A.P. Møller eller et andet selskab, der skulle drive efterforskningen og indvindingen videre.

Olieskat for viderekomne

Det tværministerielle embedsmandsudvalg, der til september skal fremlægge resultatet af serviceeftersynet, har fået Skatteministeriet som tovholder. Og derfor er der også grund til at forvente, at især ét emne kommer til at spille en betydelig rolle i den kommende rapport: kulbrinteskatten.

Hvordan man mest effektivt beskatter olieselskabernes overnormale profitter og sikrer staten sin del af kagen, er der skrevet tykke bøger om.

Ligesom alle de andre vilkår i en koncession (de udbudte blokkes attraktivitet, efterforskningsperiode, arbejdsprogrammer etc.) er den særlige kulbrinteskat et led i den prisfastsættelse, der set fra statens synspunkt skal ligge så tæt på markedsprisen som muligt. Det er en hårfin balance. Er prisen for høj, risikerer man, at olieselskaberne bliver væk. Er den for lav, får olieselskaberne for høj en gevinst på statens bekostning.

Et af de grundlæggende problemer ved udformningen af en kulbrinteskat er den uforudsigelige og stærkt svingende oliepris, der historisk set har fået olielande til at sætte skatten op, når olieprisen var høj, mens det modsatte har været tilfældet, når det gik den anden vej.

Dertil kommer, at skattesystemet ideelt set skal være så enkelt som muligt for ikke at skabe smuthuller for olieselskaberne eller forvride deres dispositioner. Det skal være de realøkonomiske forhold, og ikke skattesystemets indretning, der f.eks. får et olieselskab til at indlede indvindingen fra et oliefelt.

Et godt eksempel på en forvridning er 1982-kulbrintebeskatningen, der, på grund af sit høje fradrag for investeringer, i realiteten opfordrer selskaberne til at overinvestere. Omvendt indebærer den royalty-afgift, der blev indført i 1962, at selskaberne mister incitamenter til at indvinde olie fra mindre felter. Fordi den udregnes som en procentdel af produktionsværdien og ikke af overskuddet.

I Norge har man forsøgt at løse disse problemer ved at nærme sig en såkaldt neutral kapitalindkomstskat, der alene beskatter selskabernes overskud på deres olieaktiviteter og derfor er neutral i forhold til deres investeringer. Det fungerer i princippet på samme måde som en aktiv statslig deltagelse: Staten dækker sin del af udgifterne og tager sin del af overskuddet. For at tiltrække nye selskaber, der i de første mange år typisk ikke vil have indtægter, har man i Norge tilmed gjort det muligt at få fradraget løbende udbetalt, hvis man ikke har en indtægt.

Men ligesom en betydelig statslig deltagelse er en forudsætning for, at staten får en stor del af overskuddet i tilfælde af olieprisstigninger, skal marginalskatten – skatten af den sidste tjente krone – være høj, hvis en kulbrinteskat skal tjene samme formål. I begge tilfælde øger det naturligvis også statens risiko, hvis oliepriserne falder. I Norge har man en marginalbeskatning på 78 pct.

Den uheldige skatteklausul

Forslaget fra det ekspertudvalg, som Skatteministeriet nedsatte i begyndelsen af 2001 efter sit serviceeftersyn af ”den hullede ost”, var knap så radikalt. Men tankegangen om at skabe en neutral skat med en høj marginalprocent var den samme. Det forslag blev dog taget af bordet, da Bendt Bendtsen i begyndelsen af 2003 indledte forhandlingerne med A.P. Møller. I stedet satsede man på en statslig deltagelse på 20 pct. og en forholdsvis neutral kulbrinteskat uden store fradragsmuligheder, men med en forholdsvis lav marginalbeskatning.

Bendt Bendtsens forhandlingsmandat byggede på en vedtagelse i Folketinget, der opfordrede til at sikre staten ”en større andel” af de nuværende og fremtidige værdier i Nordsøen og åbnede for, at der samtidig kunne foregå en drøftelse med A.P. Møller ”med henblik på en mulig forlængelse” ud over 2012. En af de centrale forhandlere, som ønsker at være anonym, understreger, at det var staten, der var initiativtageren, og at A.P. Møller ikke var spor interesseret. Baggrunden for regeringens initiativ var de daværende prognoser for olie- og gasindvindingen, som viste, at produktionen i Nordsøen ville toppe i perioden 2003-2012: ”Derfor følte regeringen, at man var nødt til at slå til, hvis der skulle komme penge i statskassen. Ventede man frem til koncessionsudløbet i 2012, var der risiko for, at A.P. Møller og partnerne i DUC ville have skummet hele fløden,” siger han.

Derfor var det også helt efter bogen, da Bendtsen i oktober 2003 fremlagde et omfattende aftaleforslag, der både øgede statens indtjening betragteligt og forlængede koncessionen til 2042. Aftalen indebar kort fortalt, at statens andel af overskuddet steg fra 47 til 61 pct., mens DUCs andel tilsvarende blev sænket fra 53 til 39 pct.

Til gengæld var det mildest talt ikke efter bogen, at staten som modydelse accepterede en skatteklausul, der i realiteten ville binde Folketinget på hænder og fødder indtil 2042. Den indebar, at hvis kommende politikere skulle beslutte at sætte kulbrinteskatten op eller vedtage andre love og regler, der specielt retter sig mod producenter af olie og gas, ville DUC-partnerne få en erstatning svarende til statens provenu.

Af aftalen fremgår dog også, at der er en overgrænse for erstatningens størrelse. Nemlig den økonomiske fordel, som staten i kraft af aftalen har frem til 2042. Hvor stor den fordel ender med at blive, er et større regnestykke, der ikke blive nemmere af, at det i aftalen ikke står lysende klart, hvad der skal tælles med.

Men staten vil givetvis have ret til at modregne det beløb, som den gamle kulbrinteskat ville have indbragt, og muligvis også det provenutab, der følger af, at selskabsskatteprocenten siden 2003 er reduceret med 5 procentpoint. Under alle omstændigheder er der tale om et tocifret milliardbeløb. Teoretisk set giver det dog staten den mulighed, at den kan forhøje kulbrinteskatten så meget, at forhøjelsen kan indbringe et større provenu, end den skal betale i erstatning til A.P. Møller, Shell og Chevron. Om dét vil være en politisk farbar vej i praksis, kan man dog have sine tvivl om.

Da aftalen i sin tid blev indgået, var der stort set ingen kritik af den økonomiske side af aftalen. Kritikken gik først og fremmest på skatteklausulen, som ganske enkelt er i strid med et grundprincip i alle andre olielande. For selv om kulbrinteskatten – og usikkerhed om dens størrelse – som nævnt indgår i olieselskabernes overvejelser om, hvorvidt de vil byde på en ny koncession eller ej, kunne ingen af vores nabolande i Nordsøen drømme om at fraskrive sig muligheden for at ændre på skatteniveauet. Den slags skal man til ustabile nationer som Angola, Kasakhstan og Georgien for at finde.

I Norge har der siden introduktionen af kulbrintesærskatten i 1975 været gennemført ændringer af skattesatserne i 1980, 1986 og 1992. Og siden er der som nævnt sket en gradvis ændring i retning af et mere neutralt skattesystem.

Professor i økonomi ved Universitet i Oslo Diderik Lund, der i 2001 var medlem af Skatteministeriets ekspertgruppe, betegner det som meget uheldigt, at VK-regeringen i 2003-aftalen inddrog skattespørgsmålet i koncessionsaftalen med A.P. Møller: ”Det er indlysende, at store olieselskaber vil protestere, hvis skatten bliver sat op. Men de lande, som Danmark kan sammenlignes med, har som hovedregel modstået sådanne krav. Man indgår ikke i forhandlinger om, hvad selskaberne skal betale i skat. Den danske skatteklausul er højst usædvanlig. Det nærmeste, man kommer i Norge, er, at myndighederne i et par enkelte tilfælde har givet lempelige skattevilkår til projekter, der har været særligt vanskelige – af teknologiske eller geografiske årsager.”

Den samme betænkelighed udtrykte Diderik Lund under en høring om aftalen i Folketinget den 9. december 2003. I sit indledende korte indlæg begrundede han sin skepsis med, at der er meget stor usikkerhed om fremtiden, og mindede med henvisning til den ulykkelige danske forhistorie om, at sektoren i de sidste 40 år havde gennemgået forandringer, som ingen kunne have forudset i 1962.

Ånden fra 1962

Det fik han ret i. Siden er olieprisen fire-fem-doblet og ligger aktuelt på omkring 110 dollar pr. tønde. Det er ikke mindst den prisstigning, der har udløst den aktuelle diskussion – og regeringens serviceeftersyn.

Statens milliardtab

Figur 5 | Forstør

Forskellen i statslig gevinst ved nuværende kulbrinteskat og den model, som Skatteministeriets ekspertudvalg foreslog, 2004-2011, mia. kr.

Havde VK-regeringen stået fast på den skattemodel, som Skatteministeriets ekspertudvalg foreslog, ville det have givet staten ekstraindtægter på mellem 6 og 12 milliarder om året.

Note: 1 Foreløbigt skøn., Kilde: Concito.

For selv om den højere oliepris ikke har rykket væsentligt ved fordelingen af overskuddet mellem staten og DUC, har den gjort den samlede kage så meget større, at det stiller et stort spørgsmålstegn ved, om den ekstra indtjening til olieselskaberne er rimelig. Det er ikke mindst den grønne tænketank Concito, som den nuværende klima- og energiminister Martin Lidegaard tidligere var formand for, der har sat brand i gaden. Den har lavet en beregning, der viser, at den nuværende skattemodel – set fra statens synspunkt – er en langt ringere forretning end den model, der i 2001 blev foreslået af Skatteministeriets ekspertudvalg. Siden 2004 har Danmark ifølge beregningen hvert år tabt et milliardbeløb, der svarer til hovedparten af gevinsten ved den seneste efterlønsreform. Se figur 5. Og de økonomiske vismænd har båret yderligere brænde til bålet ved i deres seneste rapport at fastslå, at den danske stat får en væsentligt lavere del af det samlede provenu end f.eks. den norske. I Danmark er den samlede statslige andel af udbyttet, fra henholdsvis statsdeltagelse og kulbrinteskat, ca. 71 pct., mens den statslige andel i Norge er ca. 85 pct.

Derfor er der ifølge vismændenes vurdering ”et betydeligt spillerum for højere beskatning”, og de anbefaler også, at man i højere grad tilstræber et skattesystem a la det, som Skatteministeriets ekspertudvalg foreslog.

I det lange perspektiv er det store spørgsmål dog, hvorfor i alverden VK-regeringen gik med til at indgå en aftale med en skatteklausul. Ifølge Bendt Bendtsen er svaret meget enkelt. Havde man ikke accepteret klausulen, ville der ikke have været nogen aftale: ”Det var naturligvis ikke vores ønske, men vi vurderede – støttet af et bredt flertal i Folketinget – at aftalen som helhed var så stor en økonomisk fordel for Danmark, at vi ikke kunne sige nej. Jeg mener stadig, at det er en god aftale, der siden har bidraget til den danske statskasse med et tocifret milliardbeløb, og jeg er sikker på, at havde jeg ikke indgået den, ville jeg efterfølgende være blevet kritiseret for at have kostet Danmark milliarder af kroner,” siger han.

Når regeringen ikke bare valgte at forhøje olieskatten, skyldes det ifølge Bendt Bendtsen, at der ikke var flertal for at gøre det: ”Teoretisk set kunne man gøre det, men vi mente, at det ville være en urimelig forringelse af de eksisterende vilkår for koncessionshaveren – og det var De Radikale og Dansk Folkeparti enige i. Faktisk var jeg meget skuffet over, at Socialdemokraterne hoppede af i sidste øjeblik,” siger han.

Den forklaring stiller den tidligere energimister Poul Nielson sig meget kritisk over for. Han betegner det som en fundamental fejl, at VK-regeringen sagde ja til skatteklausulen: ”Den type beskatning er et lovgivningsanliggende og bør aldrig blive et forhandlingsspørgsmål. På samme måde som almindelige skatteborgere ikke bliver indbudt til forhandlinger med kommunen, hvis skatten skal sættes op. Da vi i 1982 introducerede kulbrinteskatten, var det heller ikke noget forhandlingsspørgsmål. De berørte selskaber blev indbudt til et orienterende møde, og det var helt udramatisk. Så hvis den daværende VK-regering ønskede en større del af indtægterne fra Nordsøen, kunne den jo blot have forhøjet skatten.”?Når dette ikke skete, skyldes det ifølge Nielson, at man havde et alt for snævert sigte i forhandlingerne: ”VK-regeringen var alt for ivrig med at skaffe sig flere penge i statskassen til bl.a. at finansiere sit skattestop. Derfor havde man ikke tålmodighed til at læne sig tilbage og vente på, at A.P. Møller, hvis koncession jo ville udløbe i 2012, selv bad om en forhandling. I den situation ville staten have stået som en meget stærkere forhandlingspart.”

Ifølge Nielson er 2003-aftalen et klart bevis på, at Danmark endnu ikke har forstået, at vi er en olienation: ”Vi opfører os stadig, som om A.P. Møller er det eneste selskab i verden, der kan hive olie og gas op af den danske undergrund. Både den daværende regering og den offentlige opinion hoppede i 2003 på den limpind, at det var en given sag, at rederiet absolut skulle fortsætte sine aktiviteter i Nordsøen efter 2012. Forklaringen er, at hele diskussionen om Nordsøen er blevet afsporet af en overfladisk debat om, hvorvidt man var for eller imod personen Mærsk Mc-Kinney Møller, der i Danmark har en ikon-agtig status. Enhver diskussion om koncessionen er blevet opfattet som en personlig fornærmelse af skibsrederen – næsten som et angreb på kongehuset. Det har skygget for en seriøs debat om, hvordan vi som samfund bedst varetager vores interesser i Nordsøen.

Olie- og gasfelter i produktion i Nordsøen

Forstør

I den danske del af Nordsøen er der 19 producerende olie- og gasfelter – Tyra-feltet regnes som to felter, Tyra og Tyra SØ. A.P. Møller har koncessionen til 15 af felterne, der står for ca. 85 pct. af den danske olie og gas.

Note: 1 Lulita-feltet strækker sig over tilladelserne 7/86 (34,5 pct.), 1/90 (15,5 pct.) samt DUCs eneretsbevilling (50 pct.)., Note: 2 Tyra regnes for to felter., Kilde: Energistyrelsen.

Kilder

  • "En hel Nielson", Poul Nielson, 2011.
  • "A.P. Møller og den danske olie", Morten Hanhn-Pedersen, 1997.
  • "Mærsk - manden og magten", Peter Suppli Benson, Bjørn Lambek og Stig Ørskov, 2007.
  • "Myten Møller", Jan Cortzen, 2009.
  • "Danmarks olie- og gasproduktion - og udnyttelse af undergrunden", Energistyrelsen, diverse årgange.
  • "Økonomi og Miljø 2012", Det økonomiske råd.
  • "Finansiering af grøn omstilling via Nordsøbeskatning", Concito, 2011.
  • "Rent Taxation for Nonrenewable Resources", Diderik Lund, Annual Review of Resource Economics, 2009.
  • "Peroleum Tax Reform Proposals in Norway and Denmark", Diderik Lund, Energy Journal, 2002.
  • "Ettertraktet modell", Bjørn Vidar Lerøen, Norsk Sokkel, tidsskift fra Oljedirektoratet, 2012
  • "Notat om kulbrintebeskatning af 25. oktober 2000", Skatteministeriet.
  • "Rapport fra Kulbrintebeskatningsudvalget", Skatteministeriet, 2001.
  • "Nordsøfonden Årsrapport for 2010", Nordsøfonden.
  • "Referat af høring om de statsretlige aspekter af Nordsøaftalen", Folketinget, 2004.
  • "Redegørelsen til Folketinget vedrørende Nordsøen", Økonomi- og erhvervsministeren, 2003.
  • Polfoto.

Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu




Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu