Skal de kommende års økonomiske smalhals på de offentlige budgetter føre til udvikling og ikke til afvikling af den danske velfærdsstat, er det en forudsætning, at vi for alvor tager fat i en grundlæggende diskussion af, hvad kerneværdierne er i den danske velfærdsmodel – og hvad de bør være fremover.

Sådan lyder opfordringen fra fem førende velfærdsforskere og -eksperter, der ud fra en række forskelle synsvinkler – historisk, politologisk, økonomisk, filosofisk og praktisk – har beskæftiget sig indgående med velfærdssamfundets udvikling og dets evne til at forny sig.

For selv om de fem langtfra er på linje i deres analyse af den danske velfærdsmodels nuværende problemer og mulige løsninger, er de enige om, at den nuværende debat om velfærdsmodellens fremtid er for usystematisk og for tilfældig.

“Hvilke reformer der skal gennemføres, er først og fremmest et politisk spørgsmål. Men skal det have mening, er vi først nødt til at have en grundlæggende diskussion af, hvad kerneværdierne skal være. Det har været en stor mangelvare i de sidste 10-15 års diskussion. Men skal man gennemføre en meningsfuld fornyelse, må man have en skive at sigte efter,” siger professor Klaus Petersen, Center for Velfærdsstatsforskning ved Syddansk Universitet, der er en af hovedmændene bag et kommende 6-binds værk om tilblivelsen af den danske velfærdsstat.

Professor Jørgen Goul Andersen, Institut for Statskundskab, Aalborg Universitet, der er en af pionererne i dansk velfærdsforskning, er enig i, at der er en udtalt mangel på viden om, hvilke værdier den danske velfærdsstat bygger på:

“Det gælder ikke bare befolkningen, men også politikerne. Ikke mindst det sidste er bekymrende, fordi politikerne i uigennemtænkt spareiver meget nemt kan komme til at undergrave de samfundsmæssige gevinster i den danske model og dermed dens legitimitet. Det er allerede ved at være tilfældet på pensionsområdet.”

Om en sådan principiel værdidiskussion, der hæver sig over “dagen og vejen”, overhovedet er mulig i Danmark, er dog meget tvivlsomt, mener professor Ole Fogh Kirkeby, Institut for Ledelse, Politik og Filosofi ved Copenhagen Business School. For ham at se har danskerne svært ved at forholde sig til ideer:

“I Danmark har vi en form for ubehag ved det intellektuelle og den kritiske fornuft. Det er egentlig mærkeligt, for vi er jo en kultur, der i høj grad er skabt af præster og pædagoger, som ikke har været bange for at tale om ideer.”

Ifølge Fogh Kirkeby, der for nylig har udgivet bogen “Om velfærd – det godes politik”, er forklaringen bl.a., at der hersker en stor usikkerhed om vores eget kulturelle grundlag:

“Vi har svært ved at finde ud af, hvad det vil sige at være dansker, men vi er også under et stort pres fra især amerikansk kultur.”

Han mener, at denne usikkerhed er en af hovedårsagerne til, at der allerede er tydelige tegn på, at det værdimæssige grundlag for den danske velfærdsstat er ved at krakelere:

“Velfærdsstaten bygger oprindelig på den enestående ide, at alle borgere er ligeværdige og har ret til at modtage hjælp fra fællesskabet, hvis de uden skyld havner i en situation, hvor de ikke kan forsørge sig selv. Men på grund af vores ubehag ved idealisme har vi overbetonet spørgsmålet om retfærdighed og regler på bekostning af godhed og generøsitet. Men uden idealisme kommer vi ingen steder, for så har vi ingen utopi,” siger han.

Er velfærdsstaten skyld i eller offer for krisen?

Når diskussionen om velfærdsstatens bæredygtighed er blusset op, skyldes det især den aktuelle økonomiske krise, der har gjort Danmark til et fattigere land og har udhulet indtægterne til de offentlige kasser. Da den danske velfærdsstat hovedsagelig er skattefinansieret, lægger det selvsagt et betydeligt pres på størrelsen af de offentlige udgifter. Og da der selv på lidt længere sigt – på grund af det faldende antal erhvervsaktive og stigende antal ældre – er udsigt til lavvande i de offentlige kasser, er man alene af den grund tvunget til at overveje, om den nuværende model er bæredygtig.

For Gunnar Viby Mogensen, tidligere forskningsleder ved Socialforskningsinstituttet og leder af Rockwool Fondens Forskningsenhed, er det disse barske økonomiske realiteter, der er baggrunden for hans vurdering af, at man bliver nødt til at gennemføre yderligere besparelser på de nuværende velfærdsordninger. Han understreger dog, at man forinden nøje bør overveje, om andre offentlige udgifter – f.eks. til forsvar og miljø – skal beskæres.

Viby Mogensen, der sidste år udgav bogen “Det danske velfærdssamfunds historie – Tiden efter 1970”, mener dog, at de magre økonomiske udsigter også skyldes en fejlkonstruktion i den danske velfærdsmodel, der for alvor tog form i 1970’erne. Han mener, at man i sin iver for at skabe større lighed lukkede øjnene for de incitamentsproblemer, som modellen skaber: at de økonomiske fordele ved at tage en lang uddannelse, yde en ekstra arbejdsindsats og tage en risiko er blevet for små, og at det både begrænser arbejdsudbuddet og den økonomiske vækst.

Derfor er hans hovedbudskab til politikerne, at de bør tilstræbe “en lidt større” ulighed i det danske samfund:

“Spørgsmålet er, om vi fortsat skal være det mest indkomstlige land i Nordeuropa. For kan f.eks. tyskerne og hollænderne leve med en lidt større ulighed og en højere økonomisk vækst, kan vi formentlig også.”

Jørgen Goul Andersen er enig i, at de smalle økonomiske udsigter gør det nødvendigt at holde styr på udgifterne. Derimod er han helt uenig i, at det på nogen måde er velfærdsstatens skyld, at Danmark befinder sig i den nuværende økonomiske krise.

“Den skyldes først og fremmest en forfejlet økonomisk politik. Danmark kunne næppe have undgået en recession. Men havde man på Christiansborg ført en mere ansvarlig økonomisk politik, kunne vi formentlig have nøjedes med de 3 år, som det f.eks. tog svenskerne, i stedet for de 6-7 år, som det nu ser ud til,” siger Jørgen Goul Andersen.

Men selv om krisen bliver lang, er han forholdsvis optimistisk, når det gælder om at holde styr på velfærdsudgifterne:

“Væksten i det offentlige forbrug er forøget med op mod 50 pct. i faste priser siden 1992. Hvis det gøres fornuftigt, burde det være muligt at skære nogle procent af den vækst uden servicetab.”

Individualisering kan blive et problem

Om den danske model har udviklet sig på en måde, der på længere sigt er uholdbar, har eksperterne vidt forskellige bud på. Både Klaus Petersen og Jørgen Goul Andersen peger på, at den voksende individualisering kan udgøre en trussel mod den kollektive forsikringsordning, der er en af de fundamentale ideer bag velfærdsstaten: At man er villig til at give noget til fællesskabet – i forventning om, at man selv får noget igen, hvis man kommer på spanden.

Men ifølge Klaus Petersen er der blot tale om en mindre forskydning i balancen, for den danske model har altid været individuel, idet ydelserne gives til den enkelte og ikke til familien som i Sydeuropa:

“Men måden at tænke velfærdsstaten på har ændret sig,” siger Klaus Petersen:

“Hvor man i 40’erne og 50’erne havde en klar forståelse for, at de kollektive løsninger var forudsætningen for realiseringen af det individuelle, ser man i dag de to ting som noget, der er i konflikt med hinanden.”

Det skyldes især, at borgerne, med deres øgede krav til selv at styre deres liv, i stadig højere grad kommer til at se de kollektive velfærdsordninger som en spændetrøje. Teoretisk set kunne man i yderste fald forestille sig, at denne udvikling helt vil undergrave det kollektive grundlag. For udvikler det sig dertil, at de enkelte borgeres tilslutning til modellen vil afhænge af, om det giver dem økonomiske fordele eller ej, går hele tankegangen bag velfærdsstaten i opløsning.

En af politikernes måder at imødekomme individualiseringen på er de såkaldte fritvalgsordninger, der er en hybrid mellem det kollektive og det individuelle, og hvor borgerne i højere grad ses som kunder end som medborgere. Men om det er en del af løsningen, eller om det snarere vil sætte yderligere skub i individualiseringen, er ifølge Klaus Petersen svært at vurdere på nuværende tidspunkt.

Samme melding kommer fra Jørgen Goul Andersen, der siger, at der ganske enkelt ikke findes gode undersøgelser om, hvor langt individualiseringen har udviklet sig, og hvad den betyder for folks holdninger. Med hensyn til fritvalgsordningerne kommer det ifølge Goul Andersen formentlig an på, hvilke ordninger man taler om.

Umiddelbart ser han det som en hel naturlig udvikling af velfærdsstaten, at man inddrager brugerne bl.a. ved at give dem større valgmuligheder:

“Det afgørende spørgsmål er vel, om brugen af ordningerne stiller de borgere, der ikke bruger dem, ringere. Og det er umiddelbart svært at se, når det gælder f.eks. hjemmehjælp eller sygehuse,” siger han.

Det eneste område, hvor der ifølge Goul Andersen kan være grund til bekymring, er på skoleområdet. Her kan man frygte, at den opdeling, der sker mellem ressourcestærke og ressourcesvage familiers børn i private og offentlige skoler, på længere sigt måske kan skade sammenhængskraften i samfundet:

“Men det er en tradition, der har 150 år på bagen, så det er nok svært at gøre noget ved,” siger han.

Moralsk forfald

Mere betænkelig er meldingen fra filosoffen Ole Fogh Kirkeby, der – som nævnt – mener, at velfærdsstaten allerede er krakeleret. For ham at se er problemet, at den oprindelige generøsitet i modellen er blevet afløst af mistillid og mistænksomhed:

“Vi er blevet et samfund, hvor alle er skyldige, indtil det modsatte er bevist. Hvor det kommer fra, er svært at sige, selv om der selvfølgelig er politikere, der har gjort mistænksomheden til en mærkesag.”

Det er bl.a. det voksende antal regler og bureaukrati, som ifølge Fogh Kirkeby er det håndfaste bevis på, at der er noget galt:

“Markedslogikken har fået lov til at dominere den statslige fornuft. Både i den forstand, at økonomien er den eneste afgørende måleparameter, og i den måde, som de statslige strukturer udvikler sig på. Vi tænker i store enheder, sammenlægninger osv., på trods af at der ikke er særlig meget dokumentation for, at det skulle være særlig effektivt.”

Men mest af alt ser Fogh Kirkeby det moralske forfald i den store mistillid, som vi har til den offentlige sektor:

“Hvor ideen om selvledelse er blevet modtaget med åbne arme i det private erhvervsliv, har vi en højt kvalificeret offentlig sektor, som vi ikke tillader autonomi og selvbestemmelse,” siger han.

Et stykke ad vejen får han medløb af Christian Bason, der er leder af den tværministerielle udviklingsenhed, MindLab, der en del af tre ministerier: Erhvervs- og Vækstministeriet, Skatteministeriet og Beskæftigelsesministeriet. Ifølge Bason, der på det helt praktiske plan bl.a. beskæftiger sig med at skabe innovative løsninger i offentlige institutioner, er et af de helt centrale problemer med den nuværende velfærdsstat, at vi i takt med samfundets voksende kompleksitet har reageret ved at lave flere og flere regler i den offentlige sektor:

“Vi har skabt regler og procesregulering ud over alle grænser – og i øvrigt også et voksende tilsynsregime. Det er dybest set udtryk for, at modellen ikke fungerer.”

Basons hovedkritik er, at det nuværende velfærdsregime ikke er fulgt med udviklingen, men fortsat består i at masseproducere ydelser, som lever op til nogle minimumstandarder. Det hviler på en værdi om, at folk skal behandles ens.

“Men paradokset er, at det på grund af den teknologiske og samfundsmæssige udvikling i dag ikke bare er muligt – men ofte også billigere – at levere skræddersyede løsninger til den enkelte person, familie, virksomhed m.v. og aktivere et bredt sæt af ressourcer om den pågældende serviceproduktion.”

Når det ikke sker, skyldes det bl.a., at modtagerne af ydelserne ofte ses som passive subjekter, og at bureaukratiet har elimineret det subjektive, det personlige og empatiske i forholdet mellem stat og borger.

En anden årsag er, at en række af de problemer – f.eks. kroniske sygdomme – som borgerne står over for i dag, kræver samarbejde på tværs af forvaltninger, institutioner m.v.

Desværre bygger de nuværende systemer på, at hver sektor for sig optimerer deres egne siloer, processer og ydelser uden at skele meget til naboerne for at se, hvordan de løser opgaverne. Derfor er der ifølge Bason et voldsomt behov for velfærdsreformer, der arbejder på tværs og sætter empati og effekt i centrum:

“Jeg siger ikke, at vi skal have et retsløst samfund, men vi er havnet i et velmenende system, hvor vi i bunken af regler og forordninger har glemt hovedsagen: At hjælpe borgerne med at løse deres problemer.”        

Verdens bedste samfundsmodel?

I debatten om velfærdsstaten hører man ofte det synspunkt, at den er umulig at reformere, fordi et flertal af befolkningen – offentligt ansatte og overførselsmodtagere – udgør en såkaldt velfærdskoalition, der bekæmper alle forandringer. At det skulle være umuligt, er der dog ifølge Klaus Petersen ikke meget, der tyder på: “Let er det ikke, men at det skulle være umuligt, er fundamentalt set noget sludder. For velfærdsstatens historie igennem de sidste 100 år handler i realiteten om, at man har lavet om hele tiden.”

Når det ikke er let, skyldes det ifølge Klaus Petersen, at det altid er vanskeligt at ændre ved en indgroet tradition. For det første er der en tendens i de store danske velfærdsinstitutioner til at løse problemerne på den måde, som man altid har gjort. For det andet vil reformer ofte have fordelingsmæssige konsekvenser, som kan få både modtagere af ydelserne og producenterne til at protestere over for politikerne. Og for det tredje har vores egen fortælling om den særlige danske velfærdsmodel fået et næsten overjordisk skær:

“Velfærdssamfundet opfattes af danskerne som en slags arvesølv, og så snart man begynder at pille ved det, så piller man ved verdens bedste samfundsmodel. Den holdning gør det også svært for os at lære af de gode eksempler fra andre lande,” siger Klaus Petersen.

Det synspunkt er Christian Bason helt enig i. Han mener, at vi i Danmark lider af det, som er blevet kaldt “innovatørens dilemma”. At virksomheder, lande og institutioner, der er blevet rigtig gode til en bestemt ting, har svært ved at forny sig.

Et eksempel på en virksomhed, der har været meget opmærksom på at tackle det problem, er computergiganten Apple, der havde en stor intern diskussion om, hvorvidt de skulle introducere iPhone. Fordi den ligesom deres iPod var i stand til at optage musik – så at man derved risikerede at kannibalisere sit eget marked.

“Det er det samme problem, vi står med på velfærdsområdet. Vi har stadig den opfattelse, at vi i Danmark og Skandinavien er de mest innovative på det område, fordi vi har været vant til det. Men ser man på evnen til at skabe nye og modige løsninger, får vi baghjul af lande som Storbritannien, Canada og Australien,” siger Christian Bason.

Et nyligt eksempel er ifølge ham, at de tre lande har været meget hurtigere end Danmark til at udvikle alternative vækstbegreber til BNP:

“Det er forbløffende, at Danmark ikke har været blandt de første på det område, når vi nu lægger så stor vægt på sammenhængskraft, bæredygtighed og velfærd,” siger han.

Forslag til reformer

Hvordan en reformproces bør iværksættes, har de fem eksperter ikke noget fælles bud på – ud over at man i første omgang bør forholde sig til, hvad de grundlæggende værdier bør være.

Gunnar Viby Mogensen mener som nævnt, at politikerne skal slække på idealet om at mindske uligheden mest muligt, og det mener han også, at der er folkelig opbakning til. Af en spørgeskemaundersøgelse, han foretog i 2008, fremgår i hvert fald, at der ikke er vælgertilslutning til at nedbringe uligheden yderligere.

Derudover mener han, at vi helt principielt bliver nødt til at forholde os til, at vi, bl.a. på grund af vores medlemskab af EU, ikke længere selv er i stand til selv at beslutte, hvem der må tage ophold i Danmark:

“Derfor er vi nødt til at genoverveje, om blot det at opholde sig i Danmark skal være en adgangsbillet til at modtage velfærdsydelser.”

Af andre typer værktøjer til forandring peger han på muligheder som større konkurrenceudsættelse, brugerbetaling, mere målrettede ydelser og private forsikringsordninger.

De tre sidstnævnte er til gengæld forslag, som Jørgen Goul Andersen advarer imod, fordi de bidrager til at komplicere administrationen af ordningerne og – især – at forøge incitamentsproblemerne i det danske samfund. Et eksempel til skræk og advarsel ser han på folkepensionsområdet, hvor man både har indtægtsreguleret det såkaldte pensionstillæg og det såkaldte grundbeløb:

“Det første skridt var fornuftigt, fordi det fastholder en i europæisk sammenhæng høj dækning for de fattigste pensionister og samtidig tager højde for, at de fleste af os fremover får en god arbejdsmarkedspension. Det andet skridt var til gengæld noget rod. For det første var provenuet meget beskedent, og for det andet giver det voldsomme incitamentsproblemer for pensionister, der gerne vil arbejde.”

Den korte version er, at sammenholder man i dag en erhvervsaktiv pensionists skattebetaling med de penge, der mistes i form af et mindre grundbeløb, pensionstillæg, ældrecheck, varmehjælp m.v., er der tale om en sammensat marginalskat på over 70 pct.

“Hvis man mener, at høje marginalskatter skader arbejdsudbuddet, og hvis man mener, at folk bør vente længere med at trække sig tilbage, så er det en dårlig ide. Og helt galt går det, hvis man oven i købet vil indføre brugerbetaling for hjemmehjælp for denne gruppe,” siger Goul Andersen.

Mener man som Christian Bason, at der er behov for et større sporskifte i danske velfærdspolitik, er der til gengæld behov for en reformproces, der både omfatter ledelse, metode, leverancer og økonomistyring. Første forudsætning er, at toplederne i den offentlige sektor skal ændre fokus, så de ser sig selv som fornyere af hele den offentlige sektor – og ikke blot deres egen organisation. Effekten for borgerne skal sættes i fokus, og der skal udvikles en langt større bevidsthed om, hvordan man skaber resultater. Metodereformen indebærer, at både borgere og medarbejdere fra forskellige institutioner og sektorer skal involveres, for ifølge Bason eksisterer der ikke en enhedsmodel, som kan trækkes ned over alle former for velfærdsydelser. Leverancereformen går ud på at se borgeren som medproducent og involvere de relevante statslige og kommunale enheder, private aktører og ressourcer i civilsamfundet, der kan bidrage til at løse opgaven.

Men det hele har ifølge Bason ingen mening, hvis der ikke også gennemføres en økonomistyringsreform, fordi et tværfagligt og -sektorielt samarbejde gør den enkelte leders  økonomiske resultat mindre interessant – og fordi der på en række områder også er brug for en flerårig tidshorisont:

“Effekter inden for f.eks. uddannelse og forebyggelse skabes over en årrække. Så har man ikke et længere perspektiv, dræber man alle muligheder for fornyelse,” siger Christian Bason.