Når støvet har lagt sig efter den værste økonomiske krise i 80 år, vil de europæiske velfærdsstater være trådt ind i en ny æra. Krisen og de økonomiske bånd, der er fulgt med i form af finanspagten og andre aftaler om økonomisk disciplin i EU’s medlemsstater, har sat fart på en reformdagsorden, der har eksisteret i to årtier, men som især Sydeuropas politiske ledere forsømte før krisen – en forsømmelse, som deres borgere nu mærker konsekvenserne af.

De lande, der har klaret sig bedst under krisen, lagde allerede i de gode år fundamentet for den nye model, der sigter mod at skabe mere velfærd for de samme eller færre penge.

De aktuelle reformer er en videreførelse af den dagsorden, som er blevet mulig, fordi krisebevidstheden er slået igennem i befolkningerne. Forskere kalder den nye velfærdsmodel for "sociale investeringer". I stedet for at være et socialt sikkerhedsnet, som passivt fanger borgere, der falder i nød, skal velfærden sikre, at færre overhovedet falder i nød – typisk i form af, at de taber fodfæstet på arbejdsmarkedet. Investeringer i pasningsordninger, uddannelse, omsorg for børn og ældre, forbedret sundhed og livslang læring er alle elementer i den sociale investeringsstrategi, der sigter mod sociale og økonomiske gevinster for såvel samfundet som for den enkelte borger.

"Det handler om at lave investeringer og at få et afkast. Den logik anvender du så på det velfærdspolitiske område, som jo spænder bredt i politikområder fra børn over uddannelse til pensioner," forklarer Jon Kvist, der professor ved Center for Velfærdsstatsforskning på Syddansk Universitet.

Der er langtfra enighed om, hvilke politikområder og hvilke tiltag der kan kategoriseres som sociale investeringer, men i Jon Kvists øjne er den diskussion mindre relevant, så længe politikken lever op til ét simpelt kriterium.

"Hovedsagen er, om det har et element af investering i nogle mennesker, som giver et afkast til samfundet. Det kan være i form af færdigheder, som gør, at de kan få et bedre job eller bare holde et job i længere tid, end hvis der ikke var gjort den investering i dem. Det handler om, at investeringerne skaber nogle effekter, der er til det fælles bedste," siger Jon Kvist.

Anton Hemerijck, der er professor i statskundskab på Vrije Universiteit i Amsterdam, har i bogen "Changing Welfare States" undersøgt, om de europæiske velfærdsstater er blevet ofre for krisen. Det er de langtfra, konkluderer han. Men de ændrer sig. Og det at nogle programmer beskæres eller fjernes for at gøre plads til nye, strider imod en udbredt opfattelse af velfærdsstatens natur.

"I den videnskabelige litteratur og medierne bliver velfærdsstaten ofte beskrevet som en elefant, der ikke kan danse. At den ikke kan forandre sig, fordi den er blevet for kompleks, fordi den er opbygget i en periode med mange sociale og økonomiske forandringer," siger Anton Hemerijck.

Men det er en misforståelse, mener han.

"Det handler om, hvad pengene bruges på og hvordan. Og her ser man de store forskelle. De sidste 20 år fortæller os, at velfærdsstaterne kan forandre sig, og at velfærdsstaterne er kommet for at blive," siger Anton Hemerijck.

Når velfærdsstaterne forandrer sig, skyldes det, at en bæredygtig velfærdsstat kræver en relativt høj beskæftigelse for at blive finansieret af arbejdsmarkedets bidrag og skatter. Et lavbeskæftigelsessamfund kan ikke vedligeholde en velfærdsstat, og spørgsmålet er, hvordan man opnår høj beskæftigelse. Det er ifølge Hemerijck her, at strategien med sociale investeringer træder ind.

Det er en udvikling, politikerne længe har forsøgt at forberede velfærdsstaterne på ved at trække i retning af en politik baseret på sociale investeringer.

Men folkelig modstand mod afviklingen af de passive ydelser har gjort den opgave svær, og her har krisen haft en afgørende effekt. Efterhånden som krisebevidstheden er slået igennem i befolkningen, har holdningen til, hvad der er råd til, ændret sig, lyder vurderingen fra Kees van Kersbergen, der er professor i statskundskab ved Aarhus Universitet. 

"Med krisen er det begyndt at gå op for folk, at der ikke er penge til bare at fortsætte med de passive overførsler, og at man er nødt til at gøre noget. Det er efterhånden accepteret som en nødvendighed af mange af de mennesker, der før var imod det," siger han.

Den erkendelse appellerede Tysklands kansler, Angela Merkel, til i sin nytårstale.

"Vi har brug for den rette balance for vores velstand og vores sammenhængskraft. Vi skal være klar til at præstere, ligesom vi skal have social sikkerhed for alle. Den europæiske gældskrise viser os, hvor vigtig den balance er. De reformer, vi er blevet enige om, er begyndt at have en effekt. Men vi er stadig nødt til at være tålmodige. Krisen er langtfra ovre," lød det fra kansleren.

Ånden af nødvendighed har gjort det politisk muligt at gennemføre de upopulære reformer, der gør op med de passive overførsler. Men Kees van Kersbergens egen forskning viser, at besparelserne generelt bliver fulgt op med sociale investeringer.

"Det er ganske enkelt ikke rigtigt, at der kun bliver skåret i velfærden. Vi ser ikke længere de passive programmer, der begrænser beskæftigelsen. Så vi ser rigtigt nok besparelser på velfærd, men det er ikke det eneste element, der er i spil," siger Kees van Kersbergen. Et dansk eksempel på et såkaldt passivt program var efterlønsordningen, der oprindeligt blev skabt for at trække de ældre ud af arbejdsmarkedet og gøre plads til de unge.

Sociale investeringer holder ved i Nordeuropa

Kees van Kersbergen og Anton Hemerijck er ved at lægge sidste hånd på en undersøgelse, der ser nærmere på de senere års velfærdsreformer i Danmark, Holland, Tyskland og Storbritannien. De fire lande repræsenterer tre kategorier, som man traditionelt har opdelt Europas 15 gamle velfærdsstater i. Danmark repræsenterer den skandinaviske model, Tyskland og Holland repræsenterer den kontinentale model, og Storbritannien repræsenterer den liberale model. Se figur 3.

Selv de markante pensionsreformer, som en lang række europæiske lande gennemførte i krisens første år, var et direkte svar på et behov, som eksisterede længe før krisen. Se figur 5.

I det perspektiv kan forskerne ikke se nogen væsentlig drejning i reformerne, efter at krisen er indtrådt."

Selv om vi har de økonomiske problemer, vi står med nu, har det ikke ført til radikale ændringer af den politiske dagsorden. Nogle taler om, at det at hæve pensionsalderen osv. er en reaktion på krisen, men det er det ikke. Det er måske blevet muligt at gøre nu, men det er egentlig en meget langsigtet politik. Og i øvrigt er det noget, man har forsømt i lang tid," siger Kees van Kersbergen.

Han vil dog ikke udelukke, at det kan få konsekvenser for de sociale investeringer, hvis krisen ikke tager af over de kommende år.

"Vi forventer, at krisen fremover vil påvirke de sociale investeringer. For der er brug for penge nu. Du kan ikke bare sige, at nu investerer vi i unge og uddannelse, og så får vi den investering igen om 20 år. Det kan man ikke. Men til vores overraskelse har reformerne under krisen ikke kun handlet om besparelser på velfærden. Vi har dog også studeret nogle af de lande, som har klaret sig bedst indtil videre. Hvis arbejdsløsheden i Tyskland stiger til bare halvdelen af det spanske niveau, så er der ingen udvej. Enten lader man budgettet gå amok, eller også trækker man i land på socialpolitikken," siger han.

Kortsigtet fokus på arbejdsmarkedet

Størstedelen af de senere års reformer har en akilleshæl. Da de er blevet til som akutte modtræk til krisen, fokuserer de snævert på at hjælpe borgere i den arbejdsdygtige alder, frem for at sætte investeringen ind på de unge, der forbereder sig til arbejdsmarkedet.

De er inspireret af de skandinaviske landes aktive arbejdsmarkedspolitik med aktivering og uddannelse, som i mange år er blevet studeret med interesse i resten af Europa. Siden Europa-Kommissionen lancerede Lissabonstrategien i 2000, er flexicurity-modellen igen og igen blev fremhævet som et eksempel til efterfølgelse, og senest er den blevet hevet frem i forbindelse med en aftale om mere fleksible regler for hyring og fyring, som er indgået mellem Frankrigs arbejdsgivere og faglige organisationer CFDT, CFTC og CFE-CGC.

Men i en strategi baseret på sociale investeringer ligger det vigtigste, før arbejdsmarkedspolitikken får relevans for borgernes liv, siger Syddansk Universitets Jon Kvist.

I artiklen "Afvikling eller udvikling? EU, gældskrise og europæiske velfærdsreformer", der netop er udkommet i tidsskriftet Økonomi & Politik, ser han på dynamikken i sociale investeringer. De store fordele – det sociale afkast – får man ved at investere i de tidlige livsfaser, for den investering, man laver i én fase, har betydning for, hvilke investeringer man kan lave i den næste fase. Se figur 6.

[graph title="" caption="Figur 4  " align="center" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/02/0a7df-arb_fig4_sociale_investeringer_i_aktuelle_velfaerdsreformer_anden_del.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/8ae49-arb_fig4_sociale_investeringer_i_aktuelle_velfaerdsreformer_anden_del.png" text="Trods fokus på besparelser indeholder de senere års velfærdsreformer i Danmark, Tyskland, Holland og Storbritannien også mange eksempler på sociale investeringer."]Kilde: B. Vis, K. van Kersbergen & A. Hemerijck: "The Triple Crisis and Welfare State Reform: Is Retrenchment Really the Only Game Left in Town?" (working paper). [/graph]