Mørke udsigter for Europas flygtningekrise i 2016

En vision om at oprette en fælles instans til kontrol af de ydre europæiske grænser udgør den bedste mulighed for, at Europa kan løse migrationskrisen i 2016. Men det kræver at EU-landene afgiver den nødvendige nationale suverænitet kombineret med de nødvendige økonomiske midler.

Immigration kom til at erstatte Grækenland som tema for Det Europæiske Råds ekstraordinære møder i september og november (to gange, anden gang med Tyrkiet). Emnet blev også behandlet ved ordinære møder i Det Europæiske Råd i oktober og december som følge af, at de europæiske justits- og indenrigsministre overtog finansministrenes plads i mediernes søgelys, og Europa-Kommissionen præsenterede en ny reformpakke som led i håndteringen af flygtningekrisen.

I en situation, som minder om den tidlige eurokrise, er det imidlertid usandsynligt, at denne hektiske aktivitet vil kunne løse et problem, som risikerer at underminere mainstreampolitik i hele regionen. De nødvendige vidtrækkende forslag, som det forslag om en europæisk union for mobilitet og migration (European Mobility and Migration Union, MMU), jeg skitserede i begyndelsen af december, er endnu ikke kommet på bordet.

Status ved udgangen af 2015

Det Europæiske Råd konkluderede 17. december, at “hvis Schengens (dvs. de 26 lande, som har indvilliget i at ophæve indbyrdes paskontrol) integritet skal beskyttes, er det absolut nødvendigt at genvinde kontrollen med de ydre grænser.”

Men ingen tiltag er blevet vedtaget for at nå dette mål. Som Luxembourgs formandskab har påpeget, stiller medlemsstaterne stadig ikke tilstrækkeligt mandskab til rådighed for de europæiske grænsekontrolinstanser Frontex (Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved den Europæiske Unions Medlemsstaters Ydre Grænser) og Det Europæiske Asylstøttekontor (European Asylum Support Office, EASO). Italien og Grækenland er i det store og hele stadig alene om kontrollen med, hvad der i Schengenområdet er en fælles ydre europæisk grænse. Manglen på tilstrækkelige ressourcer udgør et åbenlyst nationalt sikkerhedsanliggende.

Europa-Kommissionen vurderer således, at Grækenland har brug for omkring 600 yderligere Frontex-betjente, og at Italien har brug for omkring 60 betjente.

I slutningen af november fik den Europæiske Union tilsagn fra Tyrkiet om hjælp til at dæmme op for strømmen af flygtninge ind i Grækenland til gengæld for en finansiel støtte på op til tre milliarder euro samt andre godtgørelser. Hvordan denne aftale vil blive iværksat, er imidlertid endnu uklart. Flygtningestrømmen gennem Tyrkiet faldt til 4.000 personer om dagen i december (fra 5.000-6.000 om dagen i november), muligvis på grund af det koldere vejr. Ifølge oplysninger fra Europa-Kommissionen har aftalen med Tyrkiet foreløbig ikke haft den store virkning.

Hvis Tyrkiet ikke bremser tilstrømningen af flygtninge til den Europæiske Union, hvilket forekommer usandsynligt, vil de ikke modtage de lovede tre milliarder euro. EU-topledere bliver nødt til at få Tyrkiets præsident, Recep Tayyip Erdoğan, i tale for at ændre den nuværende situation. At Tyrkiet ved mødet i november i stedet blev repræsenteret af premierminister Davutoğlu, var et dårligt tegn. Hvilket på en vis måde modsvaredes af Det Europæiske Råds konklusioner, som frem for straks at afsætte nye ressourcer til Tyrkiet pålagde Coreper “hurtigt at afslutte sit arbejde med, hvordan de tre mia. euro til flygtningefaciliteten for Tyrkiet kan mobiliseres” – altså næppe nogen særlig høj prioritet.

Forståelig græsk-italiensk tilbageholdenhed

EU’s hidtidige reaktion på flygtningekrisen har været fokuseret på brændpunkterne, såsom de angiveligt midlertidige flygtningelejre i Italien og Grækenland. Men en løsning på, hvad der blot er en brøkdel af problemet, er ingen løsning. Efter Det Europæiske Råds aftale i november skulle op til 160.000 flygtninge fordeles blandt medlemslandene i EU og Schengen. Men der ankom næsten 1,1 million asylansøgere i EU’s 28 medlemslande fra januar til november 2015. Mere end 400.000 kom fra krigshærgede Syrien og Irak alene. Frontex anslår, at 880.000 flygtninge er ankommet til Grækenland og Italien alene siden januar. Men hvad værre er: Kun 200 flygtninge er faktisk blevet fordelt blandt andre EU-lande, og det er planlagt, at yderligere 125 skal fordeles i begyndelsen af 2016.

Der er ikke noget at sige til, at Athen og Rom er tilbageholdende, hvad angår færdiggørelsen af ’brændpunkt’-faciliteterne. Ved begyndelsen af december var kun et italiensk og et græsk’ brændpunkt’ fuldt operationelle. De nordeuropæiske lande kritiserer det langsomme tempo, men de foretrækker tydeligvis også, at flygtningene bliver i Grækenland og Italien.

I virkeligheden er der imidlertid kun få flygtninge, hvis nogen overhovedet, som ønsker at blive i Italien og Grækenland, hvor de økonomiske muligheder er begrænsede. De ønsker at rejse videre til Tyskland, Sverige eller andre EU-lande, hvilket betyder, at ’brændpunkts’-lejrene må fungere som de facto fængselslejre, indrettet og bevogtet på en sådan måde, at man undgår flugt mod nord.

USA bruger 10 gange så meget på bevogtning

Hvad hensigten angår, er EU-Kommissionens forslag om en ny europæisk grænse- og kystvagt (European Border and Coast Guard, EBCG) udmærkede. Men budgetmæssige begrænsninger vil med sikkerhed vanskeliggøre, at forslagene føres ud i livet. EBCG har foreslået, at man frem mod 2020 udvider med yderligere 1.500 grænsevagter, som i en nødsituation ved en af EU’s grænser vil kunne udsendes i løbet af tre dage. Men dette forslag mangler troværdighed. Under alle omstændigheder er der for øjeblikket hundredvis af ledige Frontex/EASO-stillinger i Grækenland og Italien.

Tilsvarende urealistisk er forslaget om, at EBCG skal have ret til at gribe ind imod et medlemslands ønsker. Uden det pågældende medlemslands samtykke vil EBCG ikke have den fornødne arbejdsstyrke, udrustning eller institutionelle kapacitet til at sikre en ydre EU-grænse.

Europa mangler den finansielle forpligtelse, som det kræver at varetage disse opgaver. Kontrollen af ydre grænser er dyr. For eksempel bruger USA’s regering årligt 32 milliarder dollars (eller 30 milliarder euro) på sådanne opgaver. Til sammenligning blev EBCG – efter EU-Kommissionens forslag – tildelt 239 millioner euro i 2016, hvilket øges til 270 millioner euro i 2017, med yderligere 602 stillinger i 2020.

Det er næppe sandsynligt, at krisen vil forsvinde i 2016. Den hårde, konfrontative taktik, som førte til en løsning på eurokrisen, kan ikke anvendes på flygtningekrisen. Syriske flygtninge, som flygter til Europa gennem Grækenland, er ligeglade med, om Grækenland trues med udelukkelse fra Schengenområdet af de andre medlemsstater.

Afgivelse af suverænitet er uomgængeligt

Det er muligt, at tilstrømningen vil aftage i vinter på grund af vejret og forblive stabil i begyndelsen af 2016. Af den grund kan der, hvad dette problem angår, ikke forventes megen politisk aktivitet i begyndelsen af året. Under det hollandske EU-formandskab vil EU-ledere trøste sig selv med, at situationen i det mindste ikke er lige så slem som i efteråret 2015. Når antallet af flygtninge igen begynder at stige, vil offentligheden imidlertid kræve mere effektive løsninger. Som jeg har skrevet om i mit forslag om en MMU (European Mobility and Migration Union), vil sådanne løsninger skulle omfatte delvis afgivelse af national suverænitet, hvad angår grænsekontrol, oprettelse af en helt ny vidtrækkende fælles grænsekontrol- og kystvagtorganisation i Europa og en aftale om betydelige nye finanspolitiske midler fra medlemslandene.

Hvorvidt de samtidige præsidentvalg i Frankrig og til Forbundsdagen i Tyskland i 2017 vil være af betydning, er et åbent spørgsmål. Men de politiske muligheder for at gøre noget, vil være forpasset efter medio 2016. Forhåbentlig vil udsigten til, at europæisk integration undermineres, motivere til politisk vilje i Paris og Berlin. Et vidtrækkende fransk-tysk sommerinitiativ i 2016 ville møde tilslutning fra i det mindste EU-landene ved Middelhavet og Beneluxlandene. En afgivelse af den nødvendige nationale suverænitet kombineret med tilstrækkelige nationale økonomiske midler og en vision om at oprette en fælles instans til kontrol af de ydre europæisk grænser udgør den bedste mulighed for, at Europa kan løse migrationskrisen i 2016.

Denne blog er oversat fra engelsk. Den oprindelige udgave kan læses her.

Forrige artikel Fordybelsens potentiale i nordisk ledelse Næste artikel Med ryggen til fremtiden