I den fyldige omtale af de to tidligere departementschefer Peter Loft og Jørgen Rosteds bog ”Hvem har ansvaret? Revner og sprækker i det danske embedsmandssystem” har ikke mindst de to forfattere præsenteret deres konklusion og forslag om indførelse af politisk udnævnte, såkaldte ”toprådgivere” som resultatet af en sammenhængende, empirisk kortlægning af det danske embedsværk og en analyse af de senere års udvikling, der dokumenterer, at systemet nu fungerer så dårligt, at det må laves grundlæggende om.

LÆS OGSÅ: Et enestående embedsmandssystem har nået sin grænse

Sammenhængen er for Loft og Rosted, at departementscheferne efterhånden har fået så mange opgaver, at de ikke længere kan levere rådgivning – herunder ikke mindst bistand til udvikling af ny politik i situationer, der kalder på mere radikale løsninger – og samtidig prioritere den nødvendige ledelseskraft til deres ministerium. Toprådgiverne skal aflaste dem som rådgivere, idet departementscheferne dog fortsat skal have ansvaret for alt, hvad der foregår i ministeriet.

Lad det være sagt med det samme: empirien er fremragende, analysen spinkel og konklusionen frit i luften svævende. Læs ikke desto mindre bogen. Den er velskrevet og giver et glimrende indblik i en verden, der normalt er ganske lukket, og om hvilken der verserer mange myter. En af de senere års bøger om samme emne, Jesper Tynells ”Mørkelygten” bidrog til mytedannelsen, mens Lofts og Rosteds bog tværtimod kaster lys i mørket. Den gennemgår systematisk en departementschefs mange opgaver, fra ministerrådgivning til ledelse af en stor organisation, og krydrer gennemgangen med konkrete anekdoter fra de to forfatteres fortid.

Den viser, hvordan en departementschef arbejder godt og fleksibelt sammen med skiftende ministre, der griber deres job temmelig forskelligt an. Det er usædvanligt, at topembedsmænd beretter konkret om deres samspil med politikerne – og vel egentlig et brud på en grundlæggende norm – men det gøres nænsomt og loyalt, og der er næppe nogen af de medvirkende politikere, der vil føle sig kompromitterede.

I erindringsdelen af bogen er der talrige eksempler på, hvordan det er lykkedes departementschef og minister at udmønte de politiske intentioner i konkrete løsninger på komplekse problemer, og hvordan der trods modstand findes en politisk vej til at få løsningerne gennemført. Ikke alt er lykkedes, men som læser er indtrykket, at det ikke mindst på erhvervsområdet lykkedes at sætte en ny politisk retning. Beskrivelsen af Rosteds og Lofts meritter som administrative chefer for deres respektive ministerier viser, hvordan Rosted omdannede det støvede Industriministerium til et moderne Erhvervsministerium, mens læseren desværre leder forgæves efter en analyse af, om den katastrofale udvikling på Skatteministeriets område skyldes departementschefens indsats eller mangel på samme.

Mod græske tilstande?

Trods billedet af en solid og vellykket egen indsats som departementschefer er Lofts og Rosteds analyse, at hverken rådgivnings- eller ledelsesopgaven bliver løst af den nuværende generation af departementschefer. Systemet er ved vejs ende – om ikke i dag, så i hvert fald snart. Det grundlæggende problem er tiden, som ikke rækker til at udvikle ny politik, rådgive om dagen og vejen, passe de internationale opgaver og være leder af en stor, kompleks organisation.

Det er rigtigt, at presset på ministre og departementschefer er steget i de senere år. Det dokumenterede undersøgelserne i det udvalgsarbejde, som DJØF igangsatte i 2014, og som mundede ud i redegørelsen ”Embedsmanden i det moderne folkestyre” i 2015, hvor der er tal for topchefernes prioritering og tidsanvendelse. Og det er rigtigt, at ministerrådgivningen er førsteprioritet, når departementscheferne skal vægte deres tid. Men undersøgelserne viste også, at ledelsen af ministeriet er en klar andenprioritet og faktisk fylder en del i en departementschefs kalender. Samtidig bruger styrelsescheferne den altovervejende del af deres tid på at lede de udførende enheder i ministeriet.

Trods prioriteringen af de ministervendte opgaver mener Loft og Rosted ikke, at politikudviklingen bliver løst optimalt. Her er argumentet, at embedsmænd på grund af kravet om partipolitisk neutralitet er afskåret fra at være ”udfarende” og udvikle politikforslag i dialog med eksterne parter. Til det føjes, at embedsmændene for ikke at komme på kant med neutraliteten fravælger mere radikale løsninger. I en tid, hvor ”disruptive løsninger” efterspørges, skal man altså ikke vente at få dem fra embedsværket.

Både rådgivningen og ledelsesopgaven er således nødlidende, og forfatterne sætter trumf på, når de forudser, at vi uden grundlæggende systemændringer går mod ”græske tilstande”, som består i en snigende politisering, hvor skiftende regeringer lægger stigende vægt på partipolitisk orientering på bekostning af faglige kompetencer.

Analysen kalder på en række kommentarer:

• Hvis departementscheferne vil sætte mere ledelseskraft ind på driften, er der allerede mere nærliggende løsninger – eksempelvis en afdelingschef, der kan agere som ”chief operating officer” med tæt reference til departementschefen og med mandat til at sikre effektiv drift. De fleste ministerier har – ud over en sådan COO – en fast mødestruktur, hvor departementschef og direktører mødes hyppigt og afstemmer politisk retning, informerer gensidigt og håndterer eventuelle problemsager.


• I relationen mellem departement og styrelser har udviklingen i de senere år været, at Finansministeriet og Rigsrevisionen har krævet– og fået – en tæt departemental overvågning og ledelse af styrelserne. Loft og Rosted hævder det modsatte.


• Der er ingen som helst evidens for en snigende politisering i udnævnelsen af departementschefer. Tværtimod lægges der i de senere års mere grundige rekrutteringsprocesser vægt på såvel erfaring med rådgivning af ministre som ledelse af en større organisation.


• At en departementschef skulle være hæmmet i sin udvikling af ny politik, fordi han eller hun ikke kan drøfte egne ideer med gud og hvermand og deltage i den offentlige debat, er vist ikke et problem ret mange departementschefer vil kunne genkende.


• I betragtning af, hvor mange ganske gennemgribende reformer, der er gennemført i Danmark i de senere år, virker også efterlysningen af mere ”disruption” overraskende.

Der er mange løse ender i forslaget. Hvad er f.eks. de nærmere opgaver og arbejdsvilkår for toprådgiverne og konsekvenserne for embedsværket? Forfatterne foreslår klogeligt, at der nedsættes et udvalg til at få styr på detaljerne inden forslaget gennemføres.

For det andet er spørgsmålet, hvordan indførelsen af toprådgivere vil virke i praksis. Det fremgår, at de skal tage sig af politikudviklingen i forbindelse med mere omfattende reformer. De konkrete løsninger på fagligt komplicerede udfordringer skal således forankres hos politisk udnævnte rådgivere uden ansvar for den efterfølgende gennemførelse. Departementschefen og ministeriet i øvrigt vil efter forslaget kunne trække sig væk fra ministeren og koncentrere sig om, at der er styr på butikken. For ministeren vil det betyde, at rådgiverne vil levere forslag, der i bedste fald er kreative, men næppe gennemarbejdede, mens embedsværket kan koncentrere sig om at advare.

Dernæst skal toprådgiverne deltage aktivt i debatten om samfundets problemer med egne analyser og overvejelser. For ministeren indebærer det, at medarbejdere, som ministeren selv har rekrutteret, og som er på ministeriets lønningsliste, deltager i samfundsdebatten uafhængigt af ministeren og regeringen. Det vil de fleste ministre nok være noget betænkelige ved.

Endvidere fremgår det af de såkaldte kontrafaktiske cases – hvor forfatterne prøver at illustrere, hvordan toprådgivere kunne have afværget nogle af den tidligere regerings dårlige sager – at toprådgiverne tillige skal være problemløsere på tværs af regeringen – en opgave, der især er relevant, når der er tale om en regering med flere partier. Erfaringerne med de nuværende særlige rådgivere fra Helle Thornings trepartiregering var vel, at politisk udnævnte rådgivere naturligt går mere op i at kæmpe for deres egen minister og parti end i at forlige modstående synspunkter. Samtidig vil en sådan funktion for toprådgiverne kortslutte den effektive beslutningsmekanisme, der over de sidste 15 år er bygget op med regeringens Ø- og K-udvalg.

For det tredje indebærer Loft og Rosteds forslag et klart skridt mod adskillelse af politik og faglighed. Forfatterne skriver selv, at store som små beslutninger i et ministerium har såvel et fagligt som et politisk indhold. Kernen i det danske system er, at embedsværket skal levere rådgivning, der bygger på den bedst mulige faglighed og flugter med ministerens politiske intentioner. Den rådgivning leveres i dag af embedsmænd, der har gjort karriere på grundlag af deres evne til at levere denne rådgivning og til at lede et ministerium. I Lofts og Rosteds model vil en væsentlig del af rådgivningen blive givet af medarbejdere, der naturligvis sagtens kan have en faglig kompetence, men hvor deres politiske ståsted – og ikke deres professionelle meritter – har været en del af grundlaget for rekrutteringen.

Endelig er der en sær modsætning mellem bogens titel, ”Hvem har ansvaret?”, og forslagene. Man kan diskutere, om ansvaret er uklart i dag – det er næppe så uklart, som Loft og Rosted mener. Men gennemføres forslagene, vil det gøre det til et rigtig godt spørgsmål.