Det er ikke bare høje lønninger og høje priser, der svækker Danmarks vækstmuligheder. Den største barriere for at forbedre konkurrenceevnen skal findes i institutionerne. Danmark er blevet et driftssamfund, som styres af komplekse regler og præges af langsommelige beslutningsprocesser frem for innovation, hurtig eksekvering og langsigtede målsætninger om, hvor vi gerne vil hen. Samtidig skyder vi os gang på gang i foden ved at gå enegang i udviklingen af nye offentlige systemer og store infrastrukturprojekter frem for at trække på udenlandske erfaringer. Det trækker unødigt på de offentlige ressourcer og bidrager til at sætte Danmarks produktivitetsvækst i slæbegear. Det er endt med at blive en alvorlig væksthæmmer for dansk økonomi.

Det viser Mandag Morgens analyse af de bagvedliggende årsager til Danmarks stigende konkurrenceevneproblemer. Ifølge professor Bent Flyvbjerg, centerleder på det velansete britiske University of Oxford, lider dansk konkurrenceevne under et vi-vil-selv-syndrom. “Vi vil opfinde alting selv, og vi er ikke ret gode til at tage ved lære af andres erfaringer. Det duer ikke i et land med 5 millioner indbyggere,” siger Bent Flyvbjerg.

Samtidig insisterer vi på at gøre alting efter bogen, helst specificeret i mindste detalje. De to barrierer er ifølge Flyvbjerg en sprængfarlig cocktail for dansk produktivitet og økonomi. “Vi har et eksekveringsproblem. Vi tror, vi kan styre store komplekse projekter alene med regler. Det er en fejlantagelse. Det gør, at vi fokuserer på det forkerte. Vi ser os blinde på den formelle proces i stedet for at styre efter målet og se på, hvem der vil være bedst til at nå det,” siger Bent Flyvbjerg , der i mange år har forsket i såkaldte megaprojekter som bygning af broer og metroer og store it-projekter.

Konsekvenserne er, at Danmark taber tid og penge. I første omgang, fordi vi insisterer på at “hjemmeudvikle” projekter og systemer i stedet for at bruge værdifulde erfaringer fra andre lande. I anden omgang, fordi projekterne sander til i regelrytteri og overdetaljerede specifikationer.

Som et aktuelt eksempel fremhæver Flyvbjerg DSBs nærmest uendelige kamp med at indføre IC4-tog – ironisk nok med det formål at øge danskernes mobilitet og produktivitet. “Hvis DSB i første omgang havde set lidt på udlandets erfaringer, havde de aldrig valgt Ansaldo, som leverandør. Ligegyldigt hvor meget man specificerer, hjælper det ikke, hvis leverandøren ikke kan håndtere opgaven,” siger Flyvbjerg.

Den danske IC4-skandale, der har kostet milliarder af kroner, er foreløbigt forsinket i over fem år og nu overvejes helt droppet, bliver betragtet som et fuldstændig unikt eksempel på dårlig projektledelse i det internationale jernbanemiljø. Men desværre er det langtfra enestående.

Danmarks egenrådighed, langsommelighed og formalisme svækker produktiviteten og konkurrenceevnen på et tidspunkt, hvor nye fremstormende nationer i Asien med stor hastighed og forandringskraft udfordrer gamle danske styrkepositioner. Hvor de globale udfordrere accelererer og sætter tempoet op, er det danske samfund plaget af voksende langsomhed. Og de store nye infrastrukturprojekter, der skulle øge produktiviteten, mobiliteten og hastigheden for personer og varer i det danske samfund, er blevet ramt af store forsinkelser og kostbare budgetoverskridelser.

Flyvbjergs forskning viser, at Danmark er i international særklasse, når det gælder budgetoverskridelser i store anlægsprojekter som Storebæltsforbindelsen, Metro-byggeriet og DR Byen samt it-projekter som Arbejdsformidlingens it-system Amanda, de elektroniske patientjournaler, politiets it-system Polsag samt SKATs nye fælles inddrivelsessystem EFI, der skulle være implementeret i 2007, men endnu lader vente på sig.

Københavns Metro, der åbnede i 2002, udmærker sig eksempelvis ved at være det metrobyggeri i hele den industrialiserede verden med de største budgetoverskridelser. Flyvbjergs forskning viser således, at metrobyggerier i verdens storbyer generelt har det med at overskride budgetterne med ca. 45 pct. Budgetoverskridelserne på metroen i København nåede op på 157 pct. “Man skal til u-landene for at finde budgetoverskridelser, der er højere end det,” siger Flyvbjerg.

Hans anbefaling til de danske politikere og projektmagere er, at de skal neddrosle “vi-vil-selv-trangen” og de mange danske særregler. I stedet skal de i højere grad læne sig op ad international udbudspraksis og bygge videre på de erfaringer, man har gjort sig i udlandet.

Storebæltsbroen gjorde Danmark til regelrytter

Danmark er internationalt berømmet for at været et fleksibelt samfund og have et fleksibelt arbejdsmarked, men paradokset er, at mange af vore reguleringer og offentlige udbud er præget af meget lille fleksibilitet og høj rigiditet.

Når det f.eks. gælder EUs udbudsregler, insisterer vi på at gøre alt efter bogen. Det er naturligvis prisværdigt, men det betyder, at offentlige myndigheder  i Danmark bruger tid og kræfter på at skrive udbud, der er så detaljerede, at det hæmmer innnovation i både den offentlige sektor og den private sektor.

Steen Treumer, professor i udbudsret ved Københavns Universitet og formand for Dansk Forening for Udbudsret, peger på, at andre lande – særligt Storbritannien – fortolker udbudsreglerne usædvanlig fleksibelt. 

“Danmark udnytter slet ikke råderummet for national regulering af udbudsområdet, der ligger inden for rammerne af EUs udbudsregler og særligt EUs udbudsdirektiver. Hertil kommer, at den danske fortolkning af udbudsreglerne ofte følger Europa-Kommissionens relativt formalistiske og restriktive tilgangsvinkel,” siger Steen Treumer.

Ifølge ham skal forklaringerne på den danske praksis bl.a. søges i erfaringerne med Danmarks første rigtige megaprojekt, Storebæltsbroen – en investering, der var 17 gange større end den daværende indehaver af rekorden som danmarkshistoriens største infrastrukturprojekt, Farøbroen

Dengang var der både problemer med en “køb dansk”-klausul og problemer, fordi myndighederne ikke behandlede alle entreprenører ens. Dermed forbrød Danmark sig mod en af grundpillerne i EU-retten, nemlig kravet om ligebehandling.

Ved en efterfølgende sag ved den daværende EF-dom­stol tabte Danmark sagen “med piber og trommer”, som Steen Treumer siger det. Storebæltsforbindelsen endte med at blive både forsinket og væsentlig dyrere end oprindelig budgetteret. Danmark drog den lære af miseren, at det for enhver pris gjaldt om at overholde EU-reglerne. De danske myndigheder har siden holdt sig til en i juridisk forstand meget striks fortolkning. Det har fået den sidekonsekvens, at Danmark er blevet langsommere og mindre smidig til at gennemføre forandringer og at lave offentlige udbud.

“Lige siden har man i Danmark vægtet hensynet til ligebehandling af tilbudsgiverne og gennemsigtighed i udbudsprocessen højt og nedtonet hensyn til pragmatisme og “value for money”. Den vægtning fører til et system, der af mange vil blive opfattet som formalistisk og rigidt,” siger Steen Treumer.

Resultatet er bl.a., at når offentlige myndigheder i Danmark specificerer de aktiviteter, et udbud skal omfatte, bliver resultatet meget omfattende. Hvis man ikke fokuserede på input, men i stedet på den funktion eller det resultat, en privat leverandør skal levere, kunne udbudsmaterialet beskrives på ganske få A4-sider.

“Jo mere en myndighed specificerer sit udbud, des mere binder man sig selv op på bestemte krav, når man skal vurdere tilbudsmaterialet,” siger Steen Treumer. Han henviser til en sag fra Finansministeriet, der tilbage i 2007 fravalgte et tilbud på bærbare computere, trods en mulig besparelse på 40 millioner kr., fordi tilbuddet omfattede computere med en højde på 30 mm forrest og 34 mm bagest, og materialet specificerede en maksimal højde på 30 mm.

Ustoppelig regelmaskine

Det er ikke bare i samarbejdet mellem offentlige myndigheder og private virksomheder, at regelmanien ofte tager overhånd. Det gælder også på Christiansborg.

I tredive år har regeringschefer fra Poul Schlüter til Lars Løkke Rasmussen kæmpet mod bureaukratisering og regler af hensyn til virksomhedernes konkurrenceevne. Trods gentagne ambitioner om at reducere bureaukratiet, er det alligevel vokset på en række områder.

De såkaldte Amvab-målinger (Aktivitetsbaseret Måling af Virksomhedernes Administrative Byrder) viser godt nok, at erhvervslivets administrative byrder formelt set er blevet reduceret med 25 pct. i perioden 2001-2010. Men målinger fra erhvervsorganisationerne viser, at administrative byrder stadig opleves som en barriere for vækst i danske virksomheder. En ny rundspørge blandt medlemmerne af DIs iværksætterordning placerer “administrative forpligtelser over for staten” på top tre over vækstbarrierer. Se figur 1.

DIs chef for MMV og Entrepreneurship, Thomas Møller Sørensen, forklarer det med henvisning til en opgørelse fra tænketanken Cepos. Den viser, at antallet af nye love og bekendtgørelser er steget fra 1.084 i 2001 til 1.647 i 2010. “Den udvikling vækker frustration og forvirring hos især de mindre virksomheder,” siger Thomas Møller Sørensen.

Grøn vækst sander til i regler

Et af de områder, hvor lovgivningen er ved at sande totalt til, er inden for miljø og energi. Og ifølge professor i miljøret ved Aarhus Universitet, Ellen Margrethe Basse, truer det nu med at stikke en kæp i hjulet på de danske ambitioner om at bruge “grøn vækst” som økonomisk motor.

“Lovgivningen er så rodet, at du tror, det er løgn. Den er ikke kun ualmindeligt uoverskuelig. Dele af den er også meget kortsigtet og derfor vanskelig og usikker at manøvrere i for de danske virksomheder, der ønsker at udnytte vækstpotentialet inden for vedvarende energi,” siger Ellen Margrethe Basse.

Ellen Margrethe Basse er ved at afslutte et forskningsstudie af de regler og love, danske virksomheder konfronteres med i forbindelse med overgangen til “grøn produktion”. Hendes dom er, at systemet i dag er alt for bureaukratisk og for dyrt for virksomhederne at agere i. “Det er et kludetæppe af love og særregler på tværs af mange myndigheder. Og det er ikke nødvendigvis øget anvendelse af vedvarende energi, der præger energilovgivningen. F.eks. har interessen i at sikre afgiftsprovenuet begrundet regler, der begrænser mulighederne for at omstille fjernvarmeværker,” siger Ellen Margrethe Basse.

Hun påpeger det absurde i, at man har fastholdt grundstrukturen i de energi- og miljølove, der blev vedtaget i halvfjerdserne, hvor EU slet ikke havde indflydelse på området. Siden da er de nye miljø- og energiregler fra EU forsøgt indpasset i det eksisterende regelværk. Resultatet er et kludetæppe af EU-krav, gamle nationale lovgivningstraditioner og skiftende politiske aftaler. Det hænger ikke særlig godt sammen.

“Vi har i dag et indre energimarked i EU, så det er jo lidt pudsigt, at vi bliver ved med at arbejde med nogle hovedlove fra 70’erne, hvor energisektoren var præget af få, store, centrale kulfyrede værker, som var monopoler i et lukket dansk energiforsyningssystem. Jo mere vi fastholder vores egne særregler, jo vanskeligere bliver det også for erhvervslivet at agere. For EUs lovgivning skal jo også respekteres. Det er, som om vi hele tiden opfatter os som førende også på lovgivningsområdet, og derfor fastholder vores særordninger,” siger Ellen Margrethe Basse.

Hvis omstillingen til fremtidens energisystem for alvor skal bidrage til vækst, mener hun, at der er behov for en omfattende og sammenhængende reform af miljø-, klima- og energilovgivningen. Gode rammebetingelser for vedvarende energi forudsætter langsigtede løsninger, der hænger godt sammen med de rammebetingelser, som EU opstiller. Det vil også være en god idé at hente inspiration fra andre medlemslande. Hun nævner Storbritanniens klimalov som et interessant eksempel: “Det er en helt anderledes måde at regulere på. Staten forpligter sig til en reduktion af CO2-udledningen på 80 pct. frem til 2050. Der anvendes 5-årige CO2–budgetter med et tidsperspektiv på minimum 15 år. Kombineret med en langsigtet handlingsplan for vedvarende energi giver det gode rammebetingelser for investeringer i grønne teknologier,” siger Ellen Margrethe Basse.

Magtkampe stopper offentlig udvikling

Mens konkurrencen hele tider presser private virksomheder til at øge produktiviteten, er det en dagsorden, der har langt mere trange kår i den offentlige sektor. Langt de fleste offentlige ledere fokuserer på små, men løbende effektivitetsforbedringer. En undersøgelse fra Dansk IT viser, at kun hver tyvende offentlige virksomhed betegner deres innovationsprocesser som radikale. Se figur 2.

Ejvind Jørgensen, direktør i Rambøll Management, mener ikke, at de kommende års udfordringer kan løses med inkrementel innovation alene. “Vi skal ind at se på selve forretningsmodellen for den måde, offentlige institutioner og virksomheder leverer deres ydelser på,” siger han.

Fra 1. september kan virksomhederne kun anmode om refusion af udgifterne til sygedagpenge eller barsel over nettet via systemet NemRefusion. Det er en af de hidtil største succeser i arbejdet med at digitalisere den offentlige administration. Men det er også en meget dansk historie om mere end ti år, hvor pilotprojekt afløste pilotprojekt og den ene beslutning omgjorde den anden.

Langsomheden har været kostbar. Holder Beskæftigelsesministeriets regnestykke, har de ti år kostet samfundet et nettotab på omkring 3 milliarder kr. Det svarer til 15 nye folkeskoler.

“Vi skal opstille klare politiske mål for udviklingen af den offentlige sektor. Ud fra fokus på målet må man gå baglæns og beskrive de ændringer, der skal til for at opnå det. Ellers risikerer vi, at forandringerne ikke bliver gennemført, fordi alle sidder og frygter for, at de vil berøre lige netop hans eller hendes ressort. Ved at holde fokus på målene kan vi afmontere magtspillet mellem de enkelte dele af den offentlige sektor, “ siger Ejvind Jørgensen.

Han henter inspiration i Singapore – et af de lande, der siden 1960’erne har gennemført den mest omfattende omstilling. Et af redskaberne er en offentlig sektor, der hele tiden fokuserer på at levere i forhold til de mål, landets regering opstiller.

Det er naturligvis lettere at blive enige og opstille politiske mål i et autoritært ledet land. Men ifølge Ejvind Jørgensen handler det også om, at den offentlige sektor i Singapore styrer meget bevidst efter de politiske mål og eksekverer meget mere konsekvent på de politiske beslutninger.

Den danske beslutningslammelse

Danmark ligger stadig nummer 8 på World Economic Forums årlige liste over nationers konkurrenceevne. De høje lønninger og omkostninger trækker ned i målingen, men Danmark har til gengæld en af verdens mest effektive offentlige sektorer.

Denne konkurrencefordel er nu under nedbrydning. Samtidig tyder en del på, at det også er blevet sværere at tage effektive beslutninger om at forbedre den lønkonkurrenceevne, der i flere år er blevet svækket. I mange år har erhvervslivet og politikere talt om, at hensynet til konkurrenceevnen gjorde det nødvendigt at holde lønningerne i ro. Alligevel er lønningerne steget markant hurtigere end i Tyskland og andre nabolande. Forklaringen skal delvis søges i de  høje boligpriser, der er presset i vejret af det politisk bestemte skattestop, og i det institutionelle forhandlingsspil, hvor mange forskellige aktører holder hinanden i skak.

“Regnestykket går ikke op, fordi man på nationalt plan ikke kan træffe beslutninger, der griber ind i løndannelsen, der finder sted ude på virksomhederne. Der er tale om et ægte handlingsproblem for samfundet som kollektiv. I andre tilfælde kan man gribe ind med lovgivning, men det vil bare ikke ske her,” siger Peter Munk Christiansen, professor i Statskundskab ved Aarhus Universitet.