Sociale investeringer er stadig på forsøgsniveau

Folketinget er på vej med en social investeringsfond, hvor private investeringer skal være med til at løfte og innovere de store velfærdsområder. Med de nye investeringsmodeller følger også store udfordringer. Vi har derfor brug for en langt mere kritisk og realistisk debat om de sociale investeringer, skriver Robin Vickery, projektchef i Copenhagen Dome.

Af Robin Vickery, projektchef, Copenhagen Dome – Center for socialøkonomi

Fremover skal det være muligt for private aktører at investere penge i at løse sociale problemer. Og det er ikke blot filantropi, der skal drive værket. Investorerne skal samtidig kunne tjene penge på det.

Det er ambitionen med regeringens nye sociale investeringsfond, som ventes vedtaget senere på året. Fonden, der skal have en startkapital på 50 mio. kr., som en 7 mand stor bestyrelse skal stå for, kan vise sig at blive et nybrud i velfærdspolitikken, netop fordi der åbnes for, at private aktører kan investere i de velfærdsindsatser, som fonden udvælger.

Både politikere og private organisationer har store forventninger til, at fonden kan bidrage til at innovere de store velfærdsområder. Således foreslår de to socialdemokratiske folketingsmedlemmer Pernille Rosenkrantz-Theil og Ane Halsboe-Jørgensen i en ny debatbog, ’Det betaler sig at investere i mennesker’, at omlægge hovedparten af satspuljen til Den Sociale Investeringsfond og konkret tilføre fonden mellem en kvart og en halv milliard kr. af satspuljemidlerne hvert år over de næste fem år.

Vigtig brik i fremtidens velfærdspolitik

I en kommentar på mm.dk for nylig taler Helle Øbo, adm. direktør i AskovFonden, og Claus Bjørn Billehøj, adm. direktør for Den Sociale Kapitalfond, også varmt for at indføre sociale investeringer i en dansk kontekst. Ikke mindst fordi de hidtidige indsatser ikke har formået at løse problemerne, og der derfor er behov for at være åben over for nye modeller, også selv om de involverer private penge.

I en anden nylig kommentar argumenterer Knud Aarup, tidligere direktør for Socialstyrelsen, for det stik modsatte synspunkt, nemlig at socialt arbejde ikke skal gøres op i, om det kan betale sig, og at fokus på investeringstankegangen let kan indebære, at vi som samfund ender med at ekskludere alle de mennesker, som aldrig vil kunne gøres til en positiv businesscase.

På trods af Aarups og få andres indvendinger er der således en udbredt tro på, at de sociale obligationer bliver en vigtig brik i fremtidens velfærdspolitik. Derfor er der god grund til at se nærmere på, hvad det reelt er for styringsmekanismer, vi som samfund nu er ved at tage i brug.

It's the design, stupid ...

Kernen i Den Sociale Investeringsfond er de såkaldte sociale obligationer, på engelsk social impact bonds, der basalt set er en kontrakt mellem en offentlig myndighed, en serviceudbyder og en privat investor. Ideen er, at f.eks. et pensionsselskab investerer penge i en social forandring, som staten eller en kommune ønsker, f.eks. at få flere udsatte unge i beskæftigelse. En privat aktør står herefter for den konkrete sociale indsats over for målgruppen, og hvis den aftalte effekt opnås, modtager investor et afkast, der betales af kommunen eller staten.

Så hvad er problemet egentlig? Hvorfor ikke omfavne ideen om sociale obligationer? De fleste er vel enige i, at vi har brug for et socialpolitisk gennembrud, nytænkning i den offentlige sektor og flere ressourcer til at hjælpe mennesker på kanten af samfundet?

Djævelen ligger desværre i detaljen. Et problem, der ikke får nok opmærksomhed i diskussionen, er nemlig, at det i praksis er vanskeligt at måle de effekter, som kontrakterne står og falder med.

Kontrakterne er som bekendt hægtet op på, at vi kender den impact, som skabes. I den begejstring, der aktuelt omgiver de sociale obligationer, er denne evalueringsudfordring lidt af en elefant i rummet. For er det overhovedet realistisk, at vi kan opbygge den viden om effekterne, som sociale obligationer forudsætter? Er vores evalueringer så præcise, at vi kan kaste os ud i en payment by results-model?

Det er, som vi skal se, ikke helt ukompliceret.

Kamp om evalueringsdesignet

Der argumenteres ofte for, at vi må være pragmatiske og vælge et evalueringsdesign, der er til at overkomme. Det vil typisk indebære, at man anvender en såkaldt før- og eftermåling.

Tag f.eks. projektet The Reconnections Social Impact Bond i Worcestershire i England. Det er en social obligation, der skal bekæmpe ensomhed og isolation blandt 3.000 ældre i aldersgruppen +50 år og hjælpe dem med at genetablere kontakten med deres lokalmiljø. I projektet består evalueringsdesignet i, at den selvoplevede ensomhed hos deltagerne måles ved start, efter 6 måneder og efter 18 måneder.

Den sociale obligation er konstrueret således, at et signifikant fald i den ældres oplevelse af ensomhed efter seks måneder udløser en udbetaling på 460 pund til investoren. Investoren får yderligere 240 pund, hvis faldet fastholdes efter 18 måneder.

Der er således kontant afregning, når et fald i oplevelsen af ensomhed konverteres til kolde kontanter. Spørgsmålet er imidlertid, om investor dermed får betaling som fortjent?

Copenhagen Dome

Eksemplet illustrerer den evalueringsstandard, som gælder i de fleste sociale obligationer. Størstedelen anvender før- og eftermålinger uden nogen form for kontrolgruppe. Det betyder, at vi ikke fuldt ud har viden om årsagssammenhænge mellem indsats og resultat. I en før- og eftermåling kan vi ikke være sikre på, om resultatet skyldes eksterne faktorer, naturlige udviklinger i målgruppen, eller om det skyldes den aktuelle indsats, der er sat i værk.

Det er heller ikke usandsynligt, at man med et pragmatisk og mindre stærkt evalueringsdesign ender med at overestimere effekterne og dermed overbetale investor.

Målinger overdriver effekt

Tidligere har store studier da også vist, at før- og eftermålinger generelt overdriver effekten. Gennemsnitligt estimerer de 61 pct. højere effektstørrelser, end når der anvendes en kontrolgruppe. Det er derfor langt fra ligegyldigt, hvilket evalueringsdesign man vælger.

Som sagt er der en mindre andel af de sociale obligationer, der anvender et kontrolgruppedesign. Her skal man dog gøre sig klart, at hvis man ønsker at måle effekten med en høj grad af præcision, så vil hver enkelt sociale obligation i realiteten forudsætte et selvstændigt forskningsprojekt. Det vil kræve en uafhængig forsker eller evaluator, der efter kunstens bedste regler får isoleret effekten. Det er både ressource- og dokumentationskrævende, og hele kontrolgruppedesignet risikerer at vanskeliggøre den praktiske implementering.

Set i det lys er det ikke overraskende, at kontraktens parter, dvs. opdragsgiver og opgaveudfører, meget vel kan være uenige om evalueringsdesignet. Det fremgår bl.a. af et internationalt review fra 2016, der gennemgår de første erfaringer med sociale obligationer. Her viser det sig, at en af de største udfordringer netop er, at parterne bliver enige om, hvad der skal måles, hvordan der skal måles, og hvor lang tid der skal måles.

Fangeprojekt i New York gik galt

Vi er stadig i den spæde start, hvad angår udbredelse og implementering af sociale obligationer, og der findes endnu ikke forskning, der systematisk har undersøgt de styringsmæssige implikationer.

Men hvad så med de over 100 sociale obligationer, som på globalt plan allerede er i gang? Er de ikke et bevis på, at modellen fungerer?

Så enkelt er det desværre ikke. En del sociale obligationer har nemlig karakter af pilotprojekter, der afprøver investeringsmodellens potentialer. Et af de mest kendte eksempler er den amerikanske investeringsbank Goldman Sachs 10 mio. dollar store investering i et program, der skulle reducere kriminaliteten for løsladte fra Rikers Island-fængslet i New York. Målet var at reducere andelen af løsladte, der igen begik kriminalitet, med mindst 10 pct.

Rikers Island-obligationen gik imidlertid ikke som planlagt. Noget af det første, der skete, var, at kontrolgruppen kollapsede, fordi man ikke var i stand til at adskille dem i målgruppen, der skulle deltage i programmet, fra dem, der ikke skulle. Selve den social indsats gik heller ikke som planlagt, og myndighederne endte med at trække stikket på programmet.

Alligevel betegnes pilotforsøget af flere som en delvis succes, primært ud fra devisen om, at det var et modigt og nytænkende eksperiment udi de nye sociale investeringsmodeller, men altså ikke fordi det skabte de ønskede resultater.

Underbelyste ’perverse effekter’

Samtidig er det generelt også underbelyst, om de sociale obligationers resultatfokus har såkaldt ’perverse effekter’. Med det menes der, at en stærk incitamentsstruktur, der honorerer bestemte resultater, altid indeholder en risiko for en overfokusering på det, man måler på. Det kan f.eks. ske ved at fokusere på borgere/deltagere, der er lette at hjælpe eller ved et ensidigt fokus på præstationsmålingerne. Her kunne man med fordel se nærmere på de erfaringer, som vi allerede har med resultatbaseret styring, hvor nogle af de samme styringsmekanismer er i spil.

Det er interessant at bemærke, at mens New Public Management (NPM) og resultatbaseret styring de seneste år har været under heftig beskydning, så buldrer de sociale investeringsmodeller nu frem. Det interessante er, at sociale obligationer egentlig repræsenterer en langt mere direkte styring med hårde økonomiske incitamenter end NPM. Der er altså noget, der tyder på, at de sociale obligationer er ved at overhale NPM-bevægelsen indenom. Hvad angår NPM-missionen om at bringe markedsmekanismer ind i den offentlige sektor, er de sociale obligationer faktisk kvantespring foran.

Vi bør dog ikke afvise de sociale obligationer alene ud fra en antimarkedsideologi. Inden for velfærdsprofessionerne kan der være en uheldig tendens til en rygmarvsreaktion imod alt det, der har med de frie markedskræfter at gøre. Der er mange eksempler på, at mennesker med en kommerciel forretningstilgang kan tilføre de brede velfærdsområder stor værdi. En del socialøkonomiske virksomheder, sociale entreprenører og iværksættere vidner om dette.

Mere realisme – mindre hype, tak

Udfordringerne med de sociale obligationer er i højere grad, at vi indfører et nyt styringsparadigme uden helt at erkende, hvor meget det kræver i henseende til evaluering, effektmåling og den bagvedliggende incitamentsstruktur. Der har igennem mange år været en faglig kamp om, hvordan vi skal dokumentere og måle effekter på de brede velfærdsområder. Den kamp har især handlet om, at der på den ene side er et legitimt ønske om, at vi gør mere af det, der virker, mens det på den anden side er ressourcekrævende og komplekst at producere den efterspurgte viden om effekter. Disse udfordringer går ikke væk, blot fordi vi opfinder en ny ramme, som vi kalder social impact bonds. Om noget bliver udfordringen endnu større, når der oven på de sociale obligationer lægges en direkte økonomisk styring på baggrund af effekterne.

Vi bør derfor se mere realistisk på de sociale obligationers potentiale. Vi bør ikke afskrive dem, men vi bør i høj grad undersøge deres virkning i praksis, før vi udbreder dem i stor skala. Det vil ikke være første gang, at et hypet koncept i den offentlige sektor ikke indfrier forventningerne i praksis. Det kunne meget vel blive tilfældet med de sociale obligationer, hvis vi ikke er ærlige omkring deres begrænsninger, får afprøvet dem ordentligt, og i øvrigt tænker os godt om, før vi kaster os ud i det.

---

Indlægget er alene udtryk for skribentens egen holdning.



Robin Vickery

Projektchef i Copenhagen Dome - Videnscenter for Socialøkonomi. Tidligere specialkonsulent i Københavns Kommune. Skriver om sociale investeringer, socialøkonomiske virksomheder og den forskning og viden, der ligger bag. 

LÆS MERE
Forrige artikel Dansk kreativitet kan skabe fremtidens markeder Dansk kreativitet kan skabe fremtidens markeder Næste artikel Glem statistikkerne for en stund og lyt til befolkningen Glem statistikkerne for en stund og lyt til befolkningen
  • Anmeld

    Margit Johansen · selvstændig

    Sociale problemer, hvorfor har vi dem?

    Private aktører og private penge falder på et tørt sted når det gælder løsningen af sociale problemer. Debatten kører dog hele tiden af sporet, i den ene ende med de som tror at sociale problemer kan kvikfikses bare der pumpes flere penge i systemet - og i den anden ende med de som tror at bare middelklassen var lidt mindre grådig, så kunne en større rigmandsklasse end der er nu med et snuptag stoppe al social elendighed med almisser og smuler fra deres veldækkede bord. Der er ikke mange debatterende spillere midt på banen - den svære midtbane - der hvor man ved, at det handler om langt, sejt træk, tidlig indsats - lokalt, evidens og akkreditering strukturelle forandringer i bosætning, uddannelse og arbejdsmarked - og små, små mikroskridt frem, som knap kan måles


Velfærdsløfter for milliarder dækker over historisk opbremsning

Velfærdsløfter for milliarder dækker over historisk opbremsning

Både Lars Løkke Rasmussen og Mette Frederiksen vil bruge flere penge på velfærd. Men velfærdsmilliarderne dækker reelt over en minimal vækst målt per indbygger, viser ny beregning. Velfærdsstaten er gået ind i en ny epoke, mener professor Jørgen Goul Andersen.

Sophie Løhde har gjort rent bord

Sophie Løhde har gjort rent bord

Innovationsminister Sophie Løhde kan sætte flueben ud for alle seks dele i sin sammenhængsreform af den offentlige sektor. De fleste reformer ser ud til at overleve uanset resultatet af det kommende folketingsvalg.

Set, læst og hørt: Franciska Rosenkilde

Set, læst og hørt: Franciska Rosenkilde

Københavns kulturborgmester, Franciska Rosenkilde (ALT) fortæller, hvad hun har set, læst og hørt for nylig. Hun kan blandt andet anbefale danseforestillingen 'Carrying a Dream' og et rørende interview med Master Fatman.

Venstrefløjen er klar til klimaafgift på tøj

Venstrefløjen er klar til klimaafgift på tøj

En af klodens største klimasyndere er stort set gået under radaren, når politikerne taler grønne afgifter og regulering. Men nu er alle Mette Frederiksens støttepartier klar til at bruge afgifter til at sætte en bremse på tøjforbruget.

Modens klimatopmøde anklages for greenwashing

Modens klimatopmøde anklages for greenwashing

I et helt årti har Copenhagen Fashion Summit været modeindustriens eget internationale klimatopmøde. Men det har ikke for alvor gjort tøjbranchen mere bæredygtig, lyder kritikken fra en lang række forskere, som beskylder organisationen for greenwashing. Forskerne ser kun én vej frem: Færre varer af bedre kvalitet.

En brændende platform, der kan rykke forbrugsvaner

En brændende platform, der kan rykke forbrugsvaner

Er tøjbranchen i virkeligheden i gang med at bruge klimakrisen til at skabe nye behov hos forbrugerne, som nu skal skifte garderoben ud med ’grønt’ tøj, der får dem til at føle sig mere bæredygtige?

Men hvad skal vi leve af?

Men hvad skal vi leve af?

KOMMENTAR: Valgkampen har indtil nu kun handlet om den ene side af medaljen. Nu bør vi også tale om den anden. Hvordan skaber vi mere vækst i den private sektor og klarer den digitale omstilling?

Den kinesiske kapitalisme giver globale rystelser

Den kinesiske kapitalisme giver globale rystelser

Vi står midt i et historisk skifte i Europas – og dermed Danmarks – forhold til Kina. EU’s markant skærpede tone over for styret i Beijing udgør både en trussel og en mulighed for danske virksomheder, mener dansk Kina-veteran.

Ny dyr medicin eller 2.000 sygeplejersker?

Ny dyr medicin eller 2.000 sygeplejersker?

Alene det seneste år har Medicinrådet anbefalet ny medicin, der kan komme til at koste samfundet over en milliard kroner. Det svarer til lønnen til 2.000 sygeplejersker. Men det er ikke Medicinrådets opgave at se på de samlede økonomiske konsekvenser af sine beslutninger. I næste uge skal Danske Regioner evaluere Medicinrådets praksis.

Danske Patienter: Ny medicin skal måles på livskvalitet

Danske Patienter: Ny medicin skal måles på livskvalitet

"Vi træffer beslutninger på dybt problematisk grundlag," siger Morten Freil, direktør for Danske Patienter og medlem af Medicinrådet, og efterlyser viden om, hvilke forbedringer i patienters livskvalitet ny medicin skaber.

Sådan måler man patienters livskvalitet

Sådan måler man patienters livskvalitet

Patienters svar på nøglespørgsmål kan afgøre, om ny medicin eller anden behandling tilfører patienterne mere livskvalitet – eller ej. Det sker på en række områder inden for sundhedsvæsenet, men endnu ikke, når det gælder ny medicin.

Regionsrådsformand: Behov for skarpe prioriteringer af ny medicin

Regionsrådsformand: Behov for skarpe prioriteringer af ny medicin

Regionernes formand er godt klar over, at der er et stykke vej til den ideelle prioritering af midlerne i sundhedsvæsenet. Men hun mener, Medicinrådet er et skridt på vejen. Det er trods alt kun en valgkamp siden, vi hørte to statsministerkandidater afvise at prioritere overhovedet, bemærker Stephanie Lose (V).

S og V vil oprette behandlingsråd

S og V vil oprette behandlingsråd

Prioriteringer kommer til at fylde mere i fremtidens sundhedsvæsen. Fremover skal nye behandlin­gers pris og effekt vurderes af et ekspertråd, mener både V og S. Men der hører enigheden også op.

Set, læst og hørt: Steen Bording Andersen

Set, læst og hørt: Steen Bording Andersen

Formand for Danmarks Biblioteksforening, Steen Bording Andersen, anbefaler en amerikansk radiokanal for rockelskere, en overbevisende udstilling på Louisiana og en biografi, der vækker minder fra hans ungdom i 1970'erne.

Nyt job: Lars Sandahl Sørensen bliver DI's nye direktør

Nyt job: Lars Sandahl Sørensen bliver DI's nye direktør

Dansk Industri har løftet sløret for, hvem der fremover skal stå i spidsen for organisationen. Valget er faldet på Lars Sandahl Sørensen, hvis største udfordring som ny direktør bliver at kombinere vækst med bæredygtighed.

Her er Løkkes og Mette F’s drejebog for Danmark

Her er Løkkes og Mette F’s drejebog for Danmark

Valget til juni afgør, om Lars Løkke Rasmussen eller Mette Frederiksen skal skrive drejebogen for dansk politik de kommende fire år. Mandag Morgen giver i denne analyse sit bud på de to statsministerkandidaters ti vigtigste prioriteringer i et blåt og rødt regeringsgrundlag. Analysen viser, at der tegner sig to meget forskellige veje for Danmark, afhængig af hvem der vinder valget.

Mette Frederiksens regeringsgrundlag: Et Danmark for alle

Mette Frederiksens regeringsgrundlag: Et Danmark for alle

Mette Frederiksen vil bekæmpe ulighed og prioritere velfærd frem for skattelettelser. Hun vil skrue op for klimaambitionerne, fastholde en stram udlændingepolitik og sikre bedre vilkår for folk i udkantsområderne. Og så får udsatte børn en særlig plads i hendes regeringsprogram.

Lars Løkke Rasmussens regeringsgrundlag: Gode tider skal gøres bedre

Lars Løkke Rasmussens regeringsgrundlag: Gode tider skal gøres bedre

Løkke vil fortsætte med at male Danmark blå. Hans nye regeringsgrundlag markerer en klar kant til Socialdemokratiet. Hans sundhedsreform får stor betydning for danskernes sundhed mange år ud i fremtiden. Investeringer for over 100 milliarder kroner i veje og tog vil præge Danmarks infrastruktur.

Årets valg vil styrke Danmark i EU

Årets valg vil styrke Danmark i EU

ANALYSE: Lars Løkke Rasmussen tog fusen på alle ved at lægge folketingsvalget 5. juni. Om dét bliver en fordel for ham selv eller for Mette Frederiksen, er endnu uklart. Men der er næppe tvivl om, at det vil trække stemmeprocenten ved EP-valget væsentligt op, og at det vil styrke Danmarks samlede engagement i EU.

Åbent brev til Danmarks klimabekymrede ungdom

Åbent brev til Danmarks klimabekymrede ungdom

KOMMENTAR: Valgene til Europa-Parlamentet og til Folketinget er to formidable muligheder for direkte indflydelse for alle jer unge, der vil have ambitiøse og ansvarlige politikker, uanset om det gælder klima, fremtidens jobmuligheder eller Danmarks plads i verden. Brug dem, og sørg for at få alle dine venner med, skriver Mandag Morgens europaredaktør, Claus Kragh (årgang 1963), i et åbent brev til tidens ungdom.

Sådan kan verdensmålene påvirke virksomhedsledelse

Sådan kan verdensmålene påvirke virksomhedsledelse

KOMMENTAR: Alle taler om FN’s verdensmål, og mange handler på dem. Men er de stadig relevante om 10-20 år? Jeg ser tre scenarier for, hvor verdensmålene finder deres leje. Hvor de lander har stor betydning for ledelse i fremtiden.

Venstre udsteder garanti mod nye lukninger af sygehuse

Venstre udsteder garanti mod nye lukninger af sygehuse

Regeringen freder alle de eksisterende sygehuse. Hverken de 21 akutsyge eller nogen af landets mindre sygehuse bliver lukket med den nye sundhedsreform, garanterer sundhedsminister Ellen Trane Nørby. ”En hullet garanti,” siger Socialdemokratiets Astrid Krag.

Socialøkonomisk totalforvirring i beskæftigelsesindsatsen

Socialøkonomisk totalforvirring i beskæftigelsesindsatsen

KOMMENTAR: En rapport, der skulle gøre Folketinget klogere på socialøkonomiske virksomheders bidrag til beskæftigelsesindsatsen, indeholder grundlæggende fejl, lyder kritikken fra fire folk i branchen. Her er deres bud på et mere systematisk blik på virksomhederne samt tre teser for nytteværdien i forhold til beskæftigelsen af udsatte.

Pensionsbosser uenige om olieinvesteringer

Pensionsbosser uenige om olieinvesteringer

Den ene tror på, at dialog kan gøre Exxon og Shell grønnere. Den anden mener, at man bør sælge sine aktier i olieselskaberne. To danske pensionsdirektører forvalter milliarder af pensionskroner, men de er langtfra enige om, hvordan man bedst hjælper klimaet, når medlemmernes opsparinger skal investeres.

Nu rykker danskerne sammen om EU

Nu rykker danskerne sammen om EU

Fire ud af ti europæere er så vrede på både EU og deres nationale politiske system, at de drømmer om revolution, viser ny stor analyse. Danmark stikker helt af i den modsatte retning: Danske vælgeres tillid til de politiske systemer i Danmark og EU er den højeste i hele Europa.

Frederiksen står alene blandt EU's socialdemokrater

Frederiksen står alene blandt EU's socialdemokrater

Mette Frederiksen fremstår som en langt mere forbeholden europæer end forgængeren Helle Thorning-Schmidt. Når det gælder skat og klima, kan hun sagtens arbejde sammen med andre socialdemokrater i EU. Når det gælder udlændingepolitikken, hører hun hjemme i den konservative lejr i EU.

EU er vigtigt for Løkke

EU er vigtigt for Løkke

Lars Løkke Rasmussen går til EP-valget på en langt mere EU-positiv dagsorden og retorik, end man har hørt fra ham i flere år. Venstre vil styrke EU's skatte- og klimapolitik. Løkke kan drage nytte af et sent folketingsvalg til at sikre sig et EU-job, selvom han skulle tabe statsministerposten.