Projektet på Rikers Island måles altså ikke på antallet af producerede ydelser, som f.eks. hvor mange samtaler, udslusningsprogrammet har med de indsatte, men udelukkende på sin effekt, dvs. hvor mange unge der vender tilbage til fængslet. Se figur 1.

”Sociale obligationer kan få socialpolitikken til at udvikle sig, fordi de er skabt til at skaffe private midler til et offentligt gode, og fordi de hjælper det offentlige frem mod at lave kontrakter, der er baseret på effekter,” siger Linda Gibbs, viceborgmester i New York med ansvar for det sociale område.

Tålmodige penge

De sociale obligationer får enorm opmærksomhed som et nyt finansieringsredskab til sociale programmer, selv om New York-projektet kun er det andet af sin art i verden. Det første er et pilotprojekt for tidligere indsatte i fængslet i den engelske by Peterborough.

I staten Massachusetts har guvernør Deval Patrick i eftersommeren 2012 annonceret sin udbudsproces for sociale obligationer, herunder navnene på de organisationer, der skal yde servicen, og de mellemled, der skal udforme aftalerne inden for kronisk hjemløshed og ungdomskriminalitet. Se boks.

Staten New York lavede et førudbud i september 2012 for at afdække mulighederne for at lave sociale obligationer.

I oktober 2012 annoncerede det amerikanske justitsministerium to bevillinger til planlægning og implementering af det, Obama-administrationen kalder betal-for-succes-finansiering til regioner i Ohio og Massachusetts. I efteråret har byen Fresno i Californien og fonden California Endowment annonceret det første pilotprojekt på sundhedsområdet. Fresno vil bruge en obligationsmodel til at nedbringe antallet af akutte astmaindlæggelser.

Fortalerne har to hovedargumenter. For det første skal redskabet skaffe tålmodige private midler til at løse sociale problemer. For det andet kan det tvinge den offentlige sektor og andre velfærdsleverandører til at måle, hvilken effekt der kommer ud af de mange penge til sociale indsatser.

”Det social-industrielle kompleks har været velmenende, men det er ikke godt nok. Vi bruger i dag alt for mange penge på sociale ydelser, der ikke forandrer noget for de mennesker, der har brug for det,” siger Daniel Stid fra Bridgespan Group, der leverer rådgivning til fonde, ngo’er og offentlige myndigheder.

I USA betyder nedskæringer på de offentlige budgetter nu også, at valget står mellem at lave grønthøsterbesparelser, hvor alle programmer skæres lidt, eller at lukke nogle indsatser helt og opprioritere andre, der har mere effekt.

”Sociale obligationer kan bringe flere mennesker, organisationer og mere kapital med ind i jagten på løsninger, der virker. Det kan give arbejdet med at prioritere det, der virker, en ny start,” siger Daniel Stid og henviser til, at amerikanske myndigheder har arbejdet med betal-for-succes i 20 år, siden daværende vicepræsident Al Gore blev bedt om at reformere den offentlige sektor i 1992.

”Lige nu sætter vi plastre på et fængselssystem, der er gået i stykker. Men vi har evidensbaserede løsninger, der virker. Vi har de organisationer, der kan levere ydelsen. Det er kun langtidsfinansiering, der mangler,” siger Nirav Shah fra organisationen Social Finance, der står bag forsøget i Peterborough og nu er rykket til USA for at udbrede modellen. Social Finance arbejder med Massachusetts for at rulle projekter ud for unge kriminelle og hjemløse.

Kommercialisering af det fælles bedste

Kritikerne spørger imidlertid, om løsninger som de sociale obligationer kan skade samfundets arbejde med sociale løsninger mere fundamentalt.

”Vi har brug for en meget bedre politisk teori for betal-for-succes. Lige nu siger alle, at vi kun skal betale for det, der virker. Men det offentlige gør mange ting, der ikke virker, og det har vi nok også som samfund en forpligtelse til at prøve,” siger Daniel Stid.

I USA synes tilliden til markedet at være højere end tilliden til politikere og den offentlige sektor, og det kan forblænde mange velmenende sociale spillere, mener Jon Pratt, der leder rådet for nonprofitorganisationer i staten Minnesota.

”Vi har ingen beviser for, at disse modeller giver bedre resultater. Ingen har arbejdet tilstrækkeligt med det. Lige nu er sociale obligationer 95 pct. inspiration og 5 pct. sved,” siger Jon Pratt. 

Andre ngo’er bakker ham op:

”Hvis vi gør enkelte sociale ydelser til varer, der kan udbetales overskud på, så er de ikke længere del af en større fælles sammenhæng. Vi kan ikke se på ungdomskriminalitet uden at se på fattigdom, skoler eller de kvarterer, børn vokser op i,” siger Mark Rosenman fra Caring to Change. Han har kritiseret de sociale obligationer i sin klumme i Huffington Post, og han kalder dem en kommercialisering af det fælles bedste.

”Markedet har bredt sig til sundhedsvæsenet og til uddannelse. Det betyder for eksempel, at der bliver lavet flere kejsersnit, end der er brug for, og at universiteter optager studerende, der ikke kan bestå, og tager deres penge. Markedet har ikke øje for det fælles bedste, men har fokus på den individuelle løsning,” siger Mark Rosenman. 

Han medgiver, at der er mange brugbare tanker og gode viljer bag arbejdet med sociale obligationer.

”Det er fornuftigt at have et langt perspektiv på effekterne og at lave gode standarder for at evaluere programmer. Men der er ingen grund til, at det offentlige eller ngo’erne ikke selv kan arbejde med det. Det behøver vi ikke markedet til,” siger Mark Rosenman.

Alt eller intet-investering

Markedet har dog heller ikke selv gjort meget for at binde an med de nye modeller. Både forebyggelsesprojektet i Peterborough i England og langt det meste udviklingsarbejde er indtil videre båret af offentlige midler og fondsmidler.  Det er svært for investeringsbanker at løbe en risiko, når resultaterne er så usikre, forklarer Alicia Phillips, vicepræsident for den afdeling i Goldman Sachs, der laver investeringer i byområder.

”Vi har dyppet tæerne, eller også er vi hoppet på hovedet i,” siger Alicia Phillips om Rikers Island-projektet. Den første investering på 9,2 mio. dollar fylder ellers ikke meget for en bank, der havde 900 mio. dollar i overskud i sidste kvartal af 2012. Særligt fordi New Yorks borgmester, Michael Bloomberg, har været med til at bane vejen ved at stille garantimidler til rådighed fra sin private fond Bloomberg Family Foundation. Investeringsbanken kan dermed højst miste 2,4 mio. dollar, hvis resultaterne ikke viser sig. Alligevel vurderer Alicia Phillips, at banken har løbet en risiko.

”Der findes ikke et marked for denne slags aftaler endnu. Jeg har forsøgt at kalde dem sociale lån, fordi obligationer har et fast udbytte. Dette er ikke obligationer, men en slags lån, der har variabel rente baseret på effekten. Det er også usædvanligt for os, at vi tager en alt eller intet-risiko,” siger Alicia Phillips med henvisning til, at banken ikke får noget af sin investering tilbage, hvis det kun lykkes at få 8,4 pct. af de unge eksfanger ud af kriminalitet – så ligger resultatet nemlig under de 8,5 pct., som udløser betaling fra byen til investoren. Se figur 2.