En afstemning om at afskaffe forsvarsforbeholdet så hurtigt som muligt. Sådan lød ønsket i sidste uge fra statsminister Lars Løkke Rasmussen.

Dermed satte han yderligere gang i debatten om Danmarks rolle i EU, hvor det militære samarbejde i disse år intensiveres. Ikke mindst gennem det såkaldte PESCO-projekt, som blandt andet handler om koordineret udvikling og indkøb af militærudstyr.

Flere partier kritiserer forsvarsforbehold for at være en hæmsko for dansk deltagelse på EU-niveau, som desuden rammer den danske industri for militærteknologi, der fremover kan blive forbigået.

Foruden Venstre ønsker De Konservative, Liberal Alliance, Radikale Venstre, Alternativet og SF at afskaffe forbeholdet.

Andre peger på, at Danmark fortsat kan deltage i samarbejdet gennem NATO og FN eller på mellemstatsligt niveau mellem EU-lande, som det er tilfældet med et fransk forsvarsinitiativ fra sidste år. Indtil 2018 ønskede Socialdemokraterne at afskaffe forsvarsforbeholdet, men på sidste års folkemøde sagde partiets formand Mette Frederiksen, at hun ikke længere var enig i, at de danske EU-forbehold skal væk. Dermed er der med det nuværende folketing ikke flertal for en afstemning om forsvarsforbeholdet, da Dansk Folkeparti og Enhedslisten også er imod.

Små undtagelser var medtænkt fra begyndelsen

Danmark fik de fire forbehold som en del af det såkaldte nationale kompromis efter nej’et til Maastricht-traktaten ved en folkeafstemning i juni 1992. De handler foruden forsvarssamarbejdet om retlige og indre anliggender, Den Økonomiske og Monetære Union samt Unionsborgerskabet. Forbeholdene blev skrevet ind i den protokol, der siden blev kendt som Edinburgh-aftalen, som fik et flertal af danskerne til at stemme ja ved en ny afstemning i maj 1993.

De danske forbehold fremhæves ofte som de mest fremtrædende undtagelser sammen med Storbritanniens og Irlands nationale forbehold. Det er dog langt fra de eneste nationale særregler, som medlemslandene har forhandlet sig frem til igennem årene. Mindre nationale undtagelser var en del af samarbejdet fra begyndelsen, forklarer professor og EU-forsker Rebecca Adler-Nissen fra Københavns Universitet, der blandt andet har skrevet en af de mest omfattende bøger om EU-forbehold.

“Man indså tidligt, at man var nødt til at lave nogle mindre omfattende forbehold, når nye medlemslande skulle optages. Det vigtigste har været, at det ikke gik imod principperne for det indre marked og var konkurrenceforvridende. Men grundtanken har fra starten været EU’s musketer-tanke om fælles regler for alle lande,” forklarer hun.

Mindst seks af de protokoller, der var vedhæftet den oprindelige Rom-traktat, var undtagelser, og de løbende optagelsestraktater for nye medlemslande fik lignende undtagelser. De handlede blandt andet om beskyttelse af særlige naturområder, traditionelle erhverv eller særtilladelser til at skyde fredede dyrearter. Flere af dem er dog blevet ophævet med årene i takt med, at tiden er løbet fra dem. For eksempel en undtagelse, der holdt i mere end 30 år, som gav Tyskland en særlig kvote til import af bananer, der tidligere var en mangelvare.

Ingen samlet oversigt

Omfanget af forbehold har udvidet sig i takt med det europæiske projekt og optagelsen af nye medlemmer. I dag er der mange forskellige former for nationale særregler og undtagelser fra EU-lovgivning. Der findes dog ingen officiel oversigt. Hvis man vil danne sig et samlet overblik, bliver man ifølge Rebecca Adler-Nissen nødt til at læse samtlige protokoller.

Folketingets EU-oplysning giver dog et indtryk af spændvidden baseret på et udvalgsspørgsmål fra 2003, hvor den daværende udenrigsminister blev bedt om at redegøre for EU-landenes undtagelser.

Her er blandt andet en protokol om samernes eneret til rensdyrhold i traditionelle samiske områder, en protokol om brugen af særlige østrigske udtryk inden for det tyske sprog, og protokollen om begrænsning af hvem, der må købe sommerhuse i Danmark. Sidstnævnte omtales ofte som det femte danske forbehold, og Malta har med sin indtræden i EU fået en lignende særregel. Der er også undtagelser til undtagelserne som ved Storbritanniens rabatordning til EU-budgettet, der er tilknyttet en særbestemmelse om de lande, der ikke skal være med til at finansiere den.

De mest omfattende undtagelser er dog uden tvivl dem, der knytter sig til kerneområderne i EU-samarbejdet, som er defineret ved de danske, britiske og irske forbehold om euro, Schengen, forsvar og retsområde. Ved sin tiltrædelse har også Polen fået et omfattende forbehold til EU’s charter for grundlæggende rettigheder, da det katolske land ønskede fortsat selv at kunne bestemme over blandt andet abortlovgivning og homoseksuelles rettigheder.

Forskellige typer undtagelser

Ifølge Rebecca Adler-Nissen kan man tale om forskellige former for forbehold. Man kan dels skelne mellem undtagelser til traktaten kaldet primær lovgivning. Derudover er der undtagelser til den sekundære lovgivning i form af løbende nye regler gennem forordninger, direktiver og afgørelser fra EU-domstolen.

Man kan også skelne mellem formelle og uformelle forbehold. For eksempel har Danmark et formelt euro-forbehold og er derfor ikke forpligtet til at indføre euro som valuta. Det er Sverige derimod, men de svenske politikere har bevidst valgt ikke at leve op til de finansielle kriterier, det kræver at få euro, selvom landet hører til blandt eurozonens rigeste. 

Dertil kommer en skelnen mellem permanente og fleksible forbehold, som er forskellen på henholdsvis Danmarks og Storbritannien og Irlands retsforbehold. Den danske folkeafstemning i 2015, der endte med et nej, forsøgte netop at udskifte det permanente retsforbehold med et fleksibelt forbehold som det britisk/irske. Her har man en tilvalgsordning, der gør, at den siddende regering kan beslutte fra sag til sag, om den ønsker at samarbejde. 

Brexits betydning for EU-forbehold

Ifølge Rebecca Adler-Nissen er kravene til landene generelt blevet større med årene. Det var betydeligt lettere for Danmark at komme igennem med sine krav i 1992, end det er i dag for nye lande. Med briternes udmeldelse af EU bliver det ikke ligefrem nemmere. Hvis briterne derimod havde valgt at blive i EU, kunne det have været anderledes.

Aftalen, som den daværende britiske premierminister David Cameron fik forhandlet på plads forud for afstemningen, indeholdt netop udvidelser af eksisterende forbehold, som også kunne have haft betydning for andre lande. Blandt andet kravet om indeksering af børnepenge, som den danske regering siden har overtaget. Da briterne stemte sig ud af unionen, faldt den britiske aftale til jorden. Blandt andet derfor spiller det også en rolle for det danske EU-medlemskab, at briterne forlader samarbejdet.

“Brexit har ikke nogen direkte betydning for de danske forbehold, men det betyder alligevel, at der forsvinder en storebror, der kæmpede for landene uden for eurozonen. Danmark har fået et ordentligt “wake up-call”, og det er også derfor, man har set den danske udenrigsminister Anders Samuelsen rejse rundt i hele EU for at finde nye alliancepartnere,” siger Rebecca Adler-Nissen.

Det danske og britiske søskendeforhold har dog aldrig været gnidningsløst. Selvom landene langt hen ad vejen har haft samme politiske interesser i EU, har der været uenigheder om den politiske gennemførelse. Det handler også om forskellen på deres retsforbehold, forklarer Rebecca Adler-Nissen. Danmark kan deltage, når samarbejdet foregår gennem Schengen-ordningen, mens Schengen-samarbejdet betyder, at briterne er udenfor.

Ikke ene om forbehold for forsvar

Selvom Danmark er det eneste land med et formelt forbehold på hele forsvarsområdet, er det ikke det eneste med præciseringer på området, forklarer Rebecca Adler-Nissen.

“Irland har en neutralitets-klausul, hvor der står, at det er et neutralt land, og at det skal respekteres i EU. De bidrager derfor heller ikke på samme måde som andre EU-lande. Østrig har også en gammel neutralitets-tradition, som har betydning for, hvor meget og hvordan de bidrager til militære operationer”.

I hvilket omfang Danmark er begrænset af forbeholdet er en større diskussion. Derfor vil debatten om det danske forsvarsforbehold utvivlsomt fortsætte under valgkampen og på den anden side af valget. EU-samarbejdet bliver under alle omstændigheder næppe renset for undtagelser og særregler lige foreløbigt.

Rebecca Adler-Nissen tror dog heller ikke, at der vil komme flere "uformelle forbehold" gennem manglende implementering af lovgivning trods uenigheder om EU’s retning på tværs af medlemslandene. I dag har Kommissionen og EU-domstolen fået flere beføjelser end tidligere i forhold til at bede medlemslandene om at rette ind.