Vi har et Folketing, der står for landets lovgivning, men som ikke evner at kontrollere, om selve implementeringen af de love, der vedtages, nu også er i overensstemmelse med de oprindelige politiske intentioner. Der bliver heller ikke meldt systematisk tilbage til lovgiverne om, hvorvidt lovene rent faktisk virker efter hensigten.

Vi har en regering, nogle ministre og en masse embedsmænd, som Folketinget overlader en ganske betydelig magt til gennem stadig flere minister- og forvaltningsbemyndigelser på vejen til at gøre lovene operationelle i virkeligheden.

Implementering af lovgivning foregår, når sagerne har sluppet Folketingets bord, og embedsmændene tager fat på udmøntningen i praktiske detaljer via cirkulærer, bekendtgørelser og regulativer. Hvem fører kontrol med, om den praktiske oversættelse af lovteksten gennemføres i overensstemmelse med de politiske intentioner, og om implementeringen virker efter hensigten?

Svaret er, at det gør Folketinget i hvert fald ikke – undtagen i helt særlige tilfælde med højspændt politisk interesse. Folketingsmedlemmerne har slet ikke kapacitet til at følge lovene til dørs og følge op på implementeringen af, hvad de selv har vedtaget.

De overlader i almindelighed et stadig stigende antal bemyndigelser til ministre og embedsmænd at udmønte uden nærmere kontrol. Det er mere interesseorganisationer og medierne, der opdager, hvis noget ikke følger intentionerne. Og de kan så gøre folketingsmedlemmerne opmærksom på problemerne.

Så enkelt kan man beskrive konklusionerne fra det forskningsprojekt, som Folketingets Præsidium selv bestilte i 2018 om det stigende antal bemyndigelser i lovgivningen. Præsidiet rejste spørgsmålet om den parlamentariske styringskæde er hoppet af med bemyndigelserne?

Fire dygtige forskere, Jørgen Grønnegård Christensen, Peter Bjerre Mortensen, Jørgen Albæk Jensen og Helene Helboe Pedersen, fik opgaven med at dykke ned i et usædvanligt stort og dybgående materiale blandt andet på fire udvalgte lovgivningsområder. Det er der kommet en bog ud af som svar til Folketinget med titlen 'Når embedsmænd lovgiver'. Ikke en læse-let-bestseller, men en absolut interessant og tankevækkende bog for politiske nørder.

En meget løs kæde

Nu er Folketinget jo opdragsgiver, og forskernes svar på den meget grundige undersøgelse af det stillede spørgsmål er forsigtigt. Den parlamentariske styringskæde er ikke hoppet af, men de beskriver, at den godt nok er blevet meget løs og ”holdes primært på plads af kroge uden for parlamentarisk regi”, hedder det i besvarelsen.

Oversat til mere skarptskåret dansk står der her, at Folketinget kun i særlige tilfælde følger op på bemyndigelserne til ministrene. Typisk der, hvor en forligskreds har været meget nede i detaljerne i en forligsaftale, og derfor kræver mere direkte indflydelse på udmøntningen af lovgivningen. Ellers er det mere interesseorganisationerne, der følger udmøntningen af bemyndigelserne og reagerer på dem, hvis de ser nogle problemer. I nogle tilfælde via medierne. Andre gange direkte til politikerne.

På at spørgsmål til Jørgen Grønnegård Christensen, om forskerne har fundet frem til eksempler på, at ministre og embedsmænd har udmøntet lovgivning på kanten af eller helt uden for skiven i forhold til lovens bemærkninger og hensigt er svaret nej. Det er vel også den konstatering, der holder krogene i styringskæden på plads.

Forskerne når frem til, at både ministre og Folketing i dag lægger vægt på oftest omfattende lovbemærkninger, og det skal jo have til hensigt at guide embedsmændene i den rigtige retning, når de skal udarbejde bekendtgørelser til lovene bagefter. Politikerne lægger mere vægt på den forudgående kontrol over udmøntningen af den politik, som den enkelte lov fastlægger, end den efterfølgende kontrol, skriver forskerne.

”Danmark er kendetegnet ved en uformel praksis, når det gælder udstedelse og kontrol med bemyndigelser,” skriver forskerne. De når frem til, at den parlamentariske styringskæde bliver reddet af tre ting: en ret omfattende partsinddragelse, et embedsværk, der praktiserer politisk lydhørhed, og en forligskultur, hvor udmøntningen af bemyndigelser forhandles i mere uformelt regi uden for Folketinget.

Embedsmændene politisk lydhøre

Reelt er Folketinget kommet ud på et vigespor, hvis man ser på idealet af en parlamentarisk styringskæde, skriver forskerne. Spørgsmålet er bare, om Folketingets medlemmer ser sig selv som kontrollanter af en delegeret lovgivning.

Forskerne besvarer selv spørgsmålet. Da bemyndigelserne ikke i større omfang er blevet diskuteret og kritiseret i Folketinget, så synes man nok ikke, det er en problematisk udvikling. Og da ministre og embedsmænd tilsyneladende holder sig inden for de parlamentariske grænser for deres mandat med udmøntningen, så er der nok ikke så meget her, der er værd at ændre på, så længe interesseorganisationerne og aktører uden for Folketinget fungerer som kontrollanter.

For at sige det ligeud tror forskerne ikke på det realistiske i at håbe på udstedelsen af færre regler og bemyndigelser. Derfor opstiller de en række andre forslag til at give Folketinget mere indflydelse og sender dem igennem et realitetstjek.

Det, der kommer bedst ud på den anden side, synes at være, at Folketingets udvalg mere systematisk tilsendes informationer om den efterfølgende udmøntning, at der etableres en høringsportal for bekendtgørelser og cirkulærer på samme måde som for udkast til lovforslag, hvor så alle interesseorganisationerne kan komme til orde. Og endelig, at ministrene måske skulle forpligtes til hvert år at udarbejde en udmøntningsredegørelse til deres fagudvalg, som udvalgene efterfølgende kan afgive betænkning over.

Plus til de eksterne aktører

Hvad kan vi så lære af forskningsprojektet om det stigende antal bemyndigelser?  Hvis der ikke er en udbredt tillid til, at ministre og embedsmænd handler loyalt i forhold til udmøntningen af et politisk flertals intentioner, så braser systemet sammen. Så er den parlamentariske styringskæde hoppet af.

Hvis der ikke er en stærk involvering af interesseorganisationer og eksterne aktører i udmøntningen af lovgivningen, så vil politikerne miste den afgørende mulighed for at blive opmærksom på, om noget kører af sporet. Nu skal Folketingets præsidium drøfte resultatet af den rapport, det selv har bestilt.

Et af problemerne i dansk politik er for ofte, at politikerne allerede er i gang med næste lovændring, inden man ved konkret, om den forrige nu også virkede. Det ville i sig selv øge kvaliteten af lovgivningsarbejdet, hvis indsigten i implementeringen blev øget.

Dermed ligger der et par gode forslag fra forskerne til for eksempel at forpligte ministrene til at udarbejde implementeringsplaner for de større lovforslag med hovedpunkter fra de påtænkte bekendtgørelser og cirkulærer til Folketingets fagudvalg, der så kan vælge at behandle dem som orienteringssager eller afgive betænkning om dem. Eller ministrene kunne bare ganske enkelt sende udkast til bekendtgørelser i høring til Folketingets fagudvalg.

Mere arbejde til folketingsmedlemmerne? Ja. Men vi har jo også valgt dem til at sikre kvalitet i lovgivningen.

'Når embedsmænd lovgiver'. Jørgen Grønnegård Christensen, Peter Bjerre Mortensen, Jørgen Albæk Jensen og Helene Helboe Pedersen. DJØF’s forlag. 237 sider. 285,- kr.