Der er strømmet mange lovforslag gennem Folketinget, siden den danske lovgivningsproces blev fastlagt i Grundloven i 1849. De formelle rammer er de samme, men verden har ændret sig, og det politiske system bruger ikke rammerne på samme måde i dag som tidligere.

Selv om vi lever i et samfund, hvor de fleste informationer kun er et klik væk, kan man som borger let sidde med en følelse af, at politik besluttes bag lukkede døre. Det gælder særligt, når endnu en håndfuld politikere kommer smilende ud fra et ministerielt forhandlingslokale med en ny reform i hånden, og ingen udenforstående aner, hvad der er sket bag dørene, og hvorfor løsningen er blevet, som den er.

Når journalister spørger til baggrunden for reformen, får de ofte stukket en stabel undersøgelser i hånden, der bekræfter reformens nødvendighed, men det er før set, at embedsmænd laver politisk bestillingsarbejde og bare tænder for ’mørkelygten’, når det gælder de tal, der taler imod.

Når lærere, pædagoger og sosu-assistenter for eksempel igen og igen klager over, at de mangler tid til selv de mest basale opgaver, kan det virke, som om politikerne ikke bekymrer sig stort om, hvad de personer, som de nye love rent faktisk kommer til at ramme, mener, der bør gøres, eller hvad fagpersoner mener, løsningen på problemerne bør være.

Det hænder også, at politikerne henviser til EU, når de skal forklare, hvorfor en lov er blevet, som den er, men når så journalister eller politiske opponenter tjekker sagerne til bunds, viser det sig ikke altid at holde stik.

En gennemgang fra Tænketanken Europa fra 2015 fandt frem til, at mellem 14 og 58 pct. af den danske lovgivning kommer fra EU-love, og det mere end antyder en kæmpe usikkerhed om, hvor meget EU reelt har indflydelse på dansk ret. Oveni kommer, at det er svært at vide, hvor meget indflydelse Danmark har haft gennem de enkelte lovgivningsprocesser i selve EU-systemet, der ofte beskyldes for at være så lukket, at det er umuligt for offentligheden at få indflydelse.

Hvis vi ser nærmere på systemet, findes der flere kanaler, hvor offentligheden kan få indflydelse på, hvordan et EU-lovforslag ender med at se ud. Det kan f.eks. være via afholdelse af offentlige høringer, som Kommissionen efterfølgende udarbejder såkaldte grøn- og hvidbøger på baggrund af, inden der udformes lovforslag. Det adskiller sig fra den danske lovgivningsproces, hvor det som regel først er udkastet til lovforslaget eller bekendtgørelsen, der sendes i høring. De forskellige EU-institutioner er også åbne for lobbyindflydelse, og der sidder altid en dansk minister og forhandler med i Rådet.

Grøn- og hvidbøgerne fungerer ifølge Morten Østergaard, politisk leder for Radikale Venstre, så godt, at man i Danmark bør tage ved lære af dem. I sin tid som skatteminister nedsatte Morten Østergaard f.eks. selv et moderniseringsforum, som forud for revisionen af skattekontrolloven samlede alle de parter, der ville blive berørt, og lod dem arbejde sammen med ministeriets embedsmænd om udformningen af lovforslaget.

”EU er bedre til at inddrage offentligheden i lovgivningsprocessen, end vi er herhjemme. Folketinget er for dårligt til at være proaktivt og overlader det i alt for høj grad til skiftende regeringer at være politikudviklende. I Folketinget fører vi stort set kun parlamentarisk kontrol via spørgsmål, ved at behandle regeringens lovforslag og i beskedent omfang afholde eksperthøringer. Det er slet ikke det samme som at sætte sig ned og lave en grønbog om, hvordan man f.eks. bekæmper rocker- og bandekriminalitet,” siger han.

Det er Jørgen Grønnegård Christensen, professor emeritus, Institut for Statskundskab, AU, dog ikke enig i:

”Det er en myte, at EU inddrager offentligheden. EU inddrager først og fremmest embedsmænd fra medlemslandenes centrale administrationer, og så er der et tæt samspil med interesseorganisationer og EU-Kommissionen. Grøn- og hvidbøger udarbejdes af Kommissionen i samspil med embedsmænd fra de forskellige medlemslande. Og dem, der deltager på de offentlige høringer, er lobbyister og repræsentanter for store virksomheder. Det er ikke dig og mig og vores medborgere,” siger han.

Mere offentlighed i lovprocessen

De mange sager og risikoen for faldende tillid til embedsmændene var baggrunden for, at fagforeningen DJØF nedsatte Bo Smith-udvalget, som i 2015 udgav rapporten “Embedsmanden i det moderne folkestyre”. Her anbefalede udvalget at imødekomme mistilliden ved bl.a. at inddrage offentligheden i en tidligere fase af lovarbejdet, forklarer Bo Smith, der var formand for udvalget og departementschef i Beskæftigelsesministeriet fra 1998 til 2013.

”Pointen er, at det er vigtigt at gøde jorden, synliggøre problemet og invitere til debat. Hvis man sætter et emne eller reformbehov til debat og inviterer medier, interessegrupper og befolkning til at bidrage til det emne og belyse, hvilke muligheder der er for at lave noget om, så vil man skabe større forståelse for det, der kommer ud af processen,” siger han.

Bo Smith eksemplificerer problematikken med en anekdote fra sin tid som departementschef. Engang fremlagde han sammen med sine medarbejdere et område for ministeren, som de syntes, der burde blive gjort noget ved. De havde også en løsning, som indebar, at nogle borgere ville blive berørt af ændringerne. Ministerens svar var følgende:

”Det kan ikke nytte, at I kommer som embedsmænd og præsenterer et problem, som jeg ikke har hørt om, og som andre i samfundet heller ikke har hørt om. Det kan godt være, at I har ret i, at der er et problem, men jeg kan ikke gå ud og starte en politisk proces frem mod at vedtage noget, der vil genere nogen, uden at der er nogen som helst i samfundet, der har opfattet, at her er der et problem, som kalder på en løsning. Vi må starte med at skabe en forståelse for, at vi går i gang med at løse problemet,” fortæller Bo Smith.

Anekdoten viser, at selv om det er en del af embedsmændenes rådgivning af ministrene at vurdere, hvad der kalder på ændringer i samfundet, kræver det, at den folkelige forståelse for problemets eksistens er til stede, hvis der skal handles politisk.

Efterlønsreformen fra 2011 er et godt eksempel på, hvor meget en offentlig debat kan gøre for befolkningens accept af en reform. I 2003 nedsatte VK-regeringen Velfærdskommissionen med Torben M. Andersen, økonomiprofessor ved AU, i spidsen, og kommissionen blev opfordret til at skabe offentlig debat ved f.eks. at fremlægge delresultater eller invitere borgere til debat undervejs i processen. Det var ifølge Bo Smith medvirkende til, at den reduktion af efterlønnen over en årrække, der senere blev indgået forlig om, ikke gav den helt store modstand i befolkningen.

Processen omkring nye lovforslag har samtidig udviklet sig, så det i dag normalt er i ministerierne, at de politiske forlig indgås. Dermed handler det mere om at skaffe opbakning til ens politik, end det handler om at diskutere sig frem til en løsning i Folketingssalen. Det betyder ifølge Bo Smith, at når et bredt flertal allerede har indgået et detaljeret forlig, bliver den efterfølgende behandling i Folketinget mere mekanisk.

”Vores politiske system er bygget op om, at det er i Folketingssalen, problemerne vendes, og man i fællesskab finder frem til løsninger. Men prøv at se, hvor relativt få der sidder i Folketingssalen under behandlingerne – selv under ret vigtige lovforslag. Og sammenlign det så med, hvor lidt der bliver skrevet i aviserne om den del, i forhold til hvor meget medieopmærksomhed der er på store politiske reformforhandlinger i f.eks. Finansministeriet,” siger han.

Korte frister skader demokratiet

Udvalg og kommissioner giver offentligheden mulighed for at være med i en tidlig fase, men brugen af dem toppede i 1980’erne. Det på trods af, at der i Justitsministeriets Vejledning om Lovkvalitet står, at almindelige hensyn til lovkvalitet ofte taler for at nedsætte såkaldt lovforberedende udvalg. Ifølge Jørgen Grønnegård Christensen er det dog oftest interesseorganisationerne, der inddrages gennem udvalg, og det er dermed ikke den almindelige borger, der bliver hørt.

Offentlighedens mulighed for at få indflydelse på lovgivningsprocessen varierer efter område, og Jørgen Grønnegård Christensen mener, at det kan være vanskeligt for offentligheden at få indflydelse på politisk tunge områder.

”De politisk tunge områder bliver forhandlet i forligskredse af partier i Folketinget og kører i en form for lukket kredsløb mellem ministeren, embedsmændene og de partier, der er partnere for regeringen på det pågældende område. Her er muligheden for at komme til orde nok ikke den allerbedste. Der gælder det, at høringsprocessen nemt bliver proformaprocedure uanset lang eller kort frist,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Netop korte høringsfrister er en gammel traver i kritikken af det danske lovgivningssystem. Den offentlige høring er det eneste sted i den danske lovgivningsproces, hvor offentligheden formelt set er sikret en mulighed for at give sit besyv med omkring et nyt lovforslag.

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen anbefaler en frist på fire uger for høringssvar, men en undersøgelse foretaget af Advokatsamfundet i 2016 viste, at for folketingsåret 2015/2016 overholdt en tredjedel af de lovforslag, som blev sendt i høring, ikke den anbefalede frist. En høring giver ellers Folketinget mulighed for bl.a. at blive oplyst om konsekvenserne ved et nyt lovforslag.

De mange korte høringsfrister har fået Morten Østergaard til sammen med tidligere forsvarsminister Søren Gade (V) at foreslå, at der altid indsættes en kortsigtet revisionsklausul, når der indgås hastelovgivning, så man senere kan gennemføre en almindelig høringsproces omkring lovforslaget. Forslaget blev fremsat i september sidste år, og formanden for Folketingets Præsidium, Pia Kjærsgaard, har erklæret, at hun er åben over for ideen.

”Det vil både sikre, at vi alligevel får inddraget de sædvanlige høringsparter i processen, og nok også gøre fristelsen til at ty til hastelovgivning mindre, fordi der efterfølgende vil være ekstra besvær. Jeg har personligt indtryk af, at nogle af de ting, der blev hastet igennem, f.eks. på udlændingeområdet, mest var båret af ønsket om at vise handlekraftig hast,” siger Morten Østergaard.

Europaudvalgets svage stemme

Hvis det virker, som om den politiske beslutningsproces i Danmark ikke levner megen plads til offentligheden, kan det være endnu sværere at få overblik over, hvor i EU-processen offentligheden kan få en stemme.

Grundlæggende er Folketinget som repræsentant for den danske befolkning generelt for lidt involveret i lovforslag, der kommer fra EU, mener Eva Kjer Hansen (V), der bl.a. er tidligere formand for Europaudvalget og sad i Europaparlamentet fra 1994 til 1999.

Tager vi den danske del af processen, behandles forslag til EU-lovgivning først i ministeriernes specialudvalg, derefter i regeringens EU-udvalg, hvorefter regeringens udenrigspolitiske udvalg formelt godkender den indstilling, som specialudvalgene har udformet. I den del af processen har regeringen altså klart mest at skulle have sagt.

Indstillingen præsenteres herefter for Folketingets Europaudvalg, hvis rolle det er at give mandat til den relevante fagminister, inden vedkommende rejser til Bruxelles for at forhandle. Sagerne, som Europaudvalgets medlemmer skal forholde sig til, spænder over mange områder, og det kan derfor være vanskeligt for medlemmerne at forholde sig til alt fra fiskekvoter til bygningskonstruktioner. Eva Kjer Hansen foreslår derfor, at Folketingets fagudvalg i stigende grad også skal tage sig af EU-stof.

”Folketinget skal involvere sig mere i mandatgivning og i EU-sagerne i det hele taget. Når direktiver implementeres via lovgivning, efter de er vedtaget, har man omfattende behandling af dem i fagudvalgene, men man har ikke nogen behandling af dem, inden loven besluttes. Hvis fagudvalgene kom med indstillinger, ville Europaudvalget følge dem, for der er brug for, at de kommer med indspark, da det er fagudvalgene, der har den faglige indsigt,” siger Eva Kjer.

Diskussionen om at lade fagudvalgene tage sig af EU-stoffet har ifølge Peter Nedergaard, professor i statskundskab ved KU, fundet sted de sidste 30 år, uden at der er sket ændringer. Forklaringen er, at fagudvalgene ikke kan give forhandlingsmandat til ministeren, det kan kun Europaudvalget.

”Alternativet er at give fagudvalgene mulighed for at give mandat, men problemet er, at gør man noget i EU på ét område, skyldes det ofte, at man tidligere har gjort noget på et andet område, så det hænger sammen med det første. I et Europaudvalg kan man, fordi man ser det hele, bedre sige, at vi kan godt give os der og der, for vi har til gengæld fået noget her og her,” siger Peter Nedergaard.

Hvis vi i stedet kigger over Øresund, er der i Sverige et led mere i processen, når der skal diskuteres ny EU-lovgivning. Først diskuteres lovforslaget i et udvalg ligesom i Danmark, men derefter skal det også gennem den svenske Riksdag, hvor alle 349 medlemmer har mulighed for at give deres besyv med.

Den måde at sikre det nationale parlaments indflydelse på mener Eva Kjer Hansen også bør indføres herhjemme, så hele Folketinget inddrages, når der fremlægges EU-stof.

”Man kan godt have diskussioner om de forskellige emner og områder, og man kunne f.eks. diskutere hvid- og grønbøger i salen. Men vi kommer ikke videre, før Folketinget erkender, at der er et fravær af interesse for EU-sager,” siger Eva Kjer Hansen.

Peter Nedergaard tvivler dog på, at der er nogen, som vil gide høre på diskussioner af samtlige EU-lovforslag i Folketingssalen. I stedet mener han, at det giver mere mening at have bredere debatter om f.eks. Europas aktuelle problemer.

EU-love bag lukkede døre

Selv om vi antager, at Folketinget vil begynde at interessere sig mere for EU-sager, er det ikke sikkert, at Danmark overhovedet bliver hørt i EU. Det er en kompliceret proces, når 28 lande repræsenteret ved Ministerrådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen skal blive enige om ny lovgivning.

Der er mulighed for tre behandlinger i EU’s lovgivningsproces, men det er i modsætning til i Danmark ikke et krav, og der bliver i stigende grad benyttet såkaldte trilogmøder eller trepartsmøder. Ved trilogmøderne mødes Parlamentet, Rådet og Kommissionen allerede inden første afstemning og laver en aftale, alle er tilfredse med. Det gør processen hurtigere, men det kan have store konsekvenser for den demokratiske legitimitet.

Trilogmøderne er da også blevet kritiseret af EU’s ombudsmand, Emily O’Reilly, fordi det er vanskeligt at følge med i, hvor og hvornår møderne bliver holdt, hvem der deltager, hvilke dokumenter møderne omhandler, og hvad der kommer ud af dem. Det gør det også sværere for offentligheden at give udtryk for sin stemme. Eva Kjer Hansen mener også, at trilogmøderne er problematiske:

”Det er efter min mening en skandale, at Parlamentet, som burde være garant for åbenhed og debat, på den måde sælger ud af sine værdier for at få indflydelse. I Folketinget kan vi godt forhandle bag lukkede døre, men så bliver forslaget jo 2. og 3. behandlet i salen. Trilogmøder er helt lukkede, så det afskærer dermed borgere, virksomheder og nationale parlamenter fra at deltage i debatten,” siger Eva Kjer.

I 2014 tog Eva Kjer Hansen som formand for Folketingets Europaudvalg initiativ til et katalog med 23 anbefalinger, der skulle styrke de nationale parlamenters rolle i EU, blandt andet ved, at de løbende skulle informeres om trilogerne.

”Fokus har været på at styrke Parlamentet, og det gør, at jeg synes, man har glemt de nationale parlamenter. Det har desuden den effekt, at nationale politikere ikke føler ejerskab til de beslutninger, der bliver taget på europæisk plan, og hvis man ikke føler ejerskab til en beslutning, føler man måske heller ikke, at man skal forsvare den,” mener hun.

Jørgen Grønnegård Christensen påpeger dog, at det slet ikke er Europa-Parlamentets fokus at styrke de nationale parlamenter, snarere tværtimod:

”Parlamentet kæmper en hård kamp om at få mere magt, og for parlamentsmedlemmerne er det Parlamentet og ikke den parlamentariske og demokratiske indflydelse i almindelighed, der tæller. Derfor ønsker de ikke, at de nationale parlamenter skal trækkes mere ind i processen, selv om det ville give større mulighed for medborgerindflydelse,” siger han.

Embedsværk implementerer

Når det lykkes at få en ny EU-lov i hus, har den kun i nogle tilfælde direkte virkning i dansk ret. For igen at være lidt teknisk er EU-reguleringen delt op i forordninger, der har direkte virkning i dansk ret, og i direktiver, der først skal implementeres. Direktiverne levner ofte en mulighed for skøn til de nationale regeringer, som dermed kan tilpasse dem til den nationale kontekst.

Det er ifølge Justitsministeriet embedsværket, der i ni ud af ti tilfælde implementerer EU-direktiver. Det betyder altså, at det kun er 10 pct. af EU-lovgivningen, der bliver fremlagt i Folketinget, som dermed i langt størstedelen af tilfældene ikke har mulighed for at give sin mening til kende.

Forklaringen er, at de fleste EU-love er rammelove og falder under områder, som Folketinget tidligere har besluttet skal være bekendtgørelsesstof, f.eks. på grund af dets tekniske karakter. Det kan være sprøjtegiftindhold i grundvand, vandmiljøtilstand eller gift i babysutter. Det er altså ikke, fordi der er tale om EU-love, at de bliver implementeret ved bekendtgørelse, for hvis der var tale om danske love, ville de blive gennemført på samme måde.

Eva Kjer Hansen mener også her, at Folketinget skal inddrages mere. Hun peger på, at selv om der er tale om lovstof, som også i Danmark ville være bekendtgørelsesstof, har Folketinget ikke den samme mulighed for at kende til de love, bekendtgørelserne kommer ud af, fordi de ikke er blevet behandlet i Folketinget, men i EU.

Hun foreslår derfor, at når bekendtgørelser, der implementerer EU-lovgivning, sendes i høring hos de berørte parter, skal de også sendes ud til fagudvalgene i Folketinget og til Europaudvalget.

”Der er en meget stor del af de EU-retsakter, der vedtages, som vi slet ikke får til behandling i Folketinget. Derfor har jeg arbejdet på, at Folketinget bliver informeret om implementeringerne og bliver gjort bekendt med, når der kommer en EU-bekendtgørelse. Hovedproblemet er, at Folketinget ikke har mulighed for at vide, hvad der kommer af nye regler,” siger Eva Kjer.

Ud over at Folketinget ikke kender til de nye EU-regler, er der også en afledt problematik om det, som statsminister Lars Løkke Rasmussen kalder for overimplementering. Overimplementering dækker over, at vi i Danmark stiller højere krav – det kan f.eks. være til miljøstandarder – end EU-direktivet egentlig forlanger. Den tidligere V-regering havde stor fokus på området og nedsatte sidste år et implementeringsudvalg, der skulle sikre ’en mere systematisk og ensartet tilgang til implementering af erhvervsrettet EU-lovgivning’.

Det er ikke, fordi overimplementering behøver at være problematisk, siger Eva Kjer Hansen. Men det er udtryk for en politisk beslutning, når det skal bestemmes, om man f.eks. vil stille højere miljøkrav. Derfor mener hun, at det er problematisk, hvis det alene bestemmes i ministerierne.

”Det har været vanskeligt at få åbenhed omkring arbejdet med overimplementering, fordi implementeringen for det meste er foregået i ministerierne. Derfor har Folketinget heller ikke kunnet diskutere, om vi udelukkende skal gøre det, som direktivet foreskriver, eller om vi ønsker at gå videre, og i så fald hvilke konsekvenser det vil have,” siger Eva Kjer.