Den største fare for det globale handelssystem er ikke, at det lige nu synes opdelt i to lejre – én anført af USA og én anført af Kina – men at de to største handelsnationer på grund af deres manglende efterlevelse af det multilaterale systems regler og manglende støtte til det risikerer at skade handelssystemets legitimitet og funktionalitet ganske alvorligt. Rivalerne overtræder begge to de gældende regler for handel, og de er dermed begge dårlige forbilleder for resten af verden. Det er ikke gået ubemærket hen hos de andre medlemmer af WTO, og det er åbenlyst, at også andre lande kan blive fristet til at overtræde reglerne.

Det er tilsyneladende de to stormagters skæbne, at deres forhold bliver mere og mere konfliktfyldt. USA og Kina breder sig over store geopolitiske tektoniske plader, og flytter en plade sig, opstår der uvægerligt friktion. Det er dog stadig et åbent spørgsmål, i hvor høj grad verdensøkonomien, som hidtil stort set udelukkende er blevet styret af markedskræfterne, ændrer sig, så den også afspejler denne friktion og disse geopolitiske kræfter. 

Tallene viser en anden historie

Ser vi på de globale nettohandelstal, så afspejler de endnu ikke den voksende geopolitiske rivalisering.

Selv om landene egentlig er USA’s tætte allierede, er Kina den største handelspartner for både Tyskland, Japan og Korea. I denne fortsat uopdelte verdensøkonomi stod USA, EU, Japan og Sydkorea i 2021 for 42 procent af den kinesiske vareeksport. I 2022 stod EU, Taiwan, Sydkorea, Japan og USA for 43 procent af den kinesiske import. End ikke invasionen af Ukraine udført af Kinas bedste ven, Rusland, har delt handelssystemet i to lejre.    

Men de overordnede tal fortæller ikke hele sandheden. Selv om der fortsat foregår intens handel mellem USA og Kina, er en bilateral strategisk løsrivelsesproces i gang. Fænomenet er begrænset til USA og Kina og kommer kun sporadisk til udtryk i andre handelsmæssige relationer. USA’s nærmeste allierede har længe kun fungeret som tilskuere til den amerikansk-kinesiske handelskrig.

Men to undtagelser begynder at gøre sig gældende – den ene gælder levering af varer med geostrategisk relevans, tjenesteydelser og teknologi, og den anden er resultatet af, at man identificerer leverandørerne af forsyninger af geostrategisk relevans. Da USA for nylig lagde pres på Japan og Holland for, at landene skulle være med til at begrænse eksport af udstyr til produktion af halvledere til Kina, bøjede de sig prompte. Belært af de europæiske erfaringer med voldsom afhængighed af fossile brændstoffer fra Rusland er en række vestlige lande samtidig begyndt at planlægge en diversificering af kilder til levering af vigtige mineraler og metaller for at undgå samme afhængighed af et enkelt land – ikke mindst Kina. 

Made in China

De eksempler på splittelse, som er opstået mellem Kina og Vesten, er overvejende ‘made in China’, altså et resultat af kinesisk indenrigspolitik. Ingen lande ville lytte til USA’s opsang om at skabe modstandsdygtige forsyningskæder, hvis ikke Kina selv havde skabt usikkerhed om landets stabilitet i forhold til at levere materialer, der er livsvigtige for en lang række industrier.

De to rivalers generelle handelspolitik vil også være med til at forme den fremtidige verdenshandel. Kina arbejder aggressivt hen imod at minimere eller fjerne de barrierer, der er sat op for landets handel med andre lande. I første omgang via sit medlemskab af verdens største frihandelszone, Regional Sammenslutning af Økonomisk Partnerskab (RCEP) i Sydøstasien og Oceanien, og dernæst med ansøgning om at tilslutte sig handelsaftalen for landene ud til Stillehavet, CPTPP.

USA har bevæget sig i den modsatte retning og er ikke lykkedes med at knytte stærkere økonomiske bånd – end ikke til sine erklærede venner. Tværtimod ser det ud til, at amerikanerne med de seneste tiltag snarere skubber sine handelspartnere fra sig.

Andre faktorer, der ikke traditionelt har været temaer i handelsaftaler, vil også bidrage til at øge splittelsen i verdenshandlen. Kampen om, hvad der skal være gældende globale standarder, er endnu ikke udkæmpet. Fastsættelsen af standarder for 5G-telekommunikation, internetprotokoller, beskyttelse af privatlivet, kunstig intelligens, elektriske køretøjer og en lang række andre produkter i teknologiens grænseland kan meget vel komme til at skabe splittelse på markederne.

Der kan også forventes potentiel påvirkning af handelen i kraft af de tilgodehavender, Kina har hos en lang række lande, der har haft nytte af landets udviklingsprogrammer – herunder Belt And Road-initiativet. For eksempel har behovet for at tilbagebetale gælden givet kineserne en helt særlig adgang til råvarer – et fænomen, som kun er i sin vorden. Den eksponentielle vækst i kinesernes investeringer i udlandet, som også kommer til at spille en rolle for handelen, er på samme måde kun langsomt ved at vokse frem. Yderligere en faktor er, at den kinesiske valuta renminbi måske er ved at indtage en mere central rolle som global valuta. Alle disse økonomiske og finansielle variabler kan komme til at påvirke den globale handel. 

Efterhånden som de to største handelspartnere i verden begynder at ignorere den eksisterende regelstruktur, kan det blive vendepunktet for systemet – et vendepunkt, der retrospektivt kan blive betragtet som afslutningen på en æra og begyndelsen på en ny og mørkere tid.

Presset handelssystem

Ingen af de førnævnte påvirkninger kan dog vise sig at have nær så store konsekvenser for verdenshandelen som selve opløsningen af det multilaterale handelssystem. Den enorme vækst i global økonomisk velstand, som international handel har gjort mulig gennem det seneste trekvarte århundrede, har i meget høj grad været afhængigt af den sikkerhed, som efterlevelsen af de gældende regler giver. Efterhånden som de to største handelspartnere i verden begynder at ignorere den eksisterende regelstruktur, kan det blive vendepunktet for systemet – et vendepunkt, der retrospektivt kan blive betragtet som afslutningen på en æra og begyndelsen på en ny og mørkere tid. Hvis der i stadigt højere grad bliver set stort på reglerne, vil den nye æra højst sandsynligt bære præg af nedsat økonomisk vækst og et fragmenteret handelssystem

Dermed ikke være sagt, at de to konkurrerende magter har en bevidst plan om at kassere det nuværende handelssystem. Ingen af parterne er tilsyneladende kommet til den konklusion, at en opløsning af det multilaterale handelssystem er i deres interesse. Det er muligt, at det endnu ikke er gået fuldt ud op for landene, hvilken skade de anretter, når de handler i strid med reglerne, men deres opførsel er sigende.

I USA’s tilfælde giver man klart udtryk for, at man ikke længere respekterer den gældende internationale lovgivning, når man ophæver bindende forlig indgået med WTO, blokerer aftaler indgået med WTO’s appeludvalg og indfører tariffer i strid med landets kontraktlige forpligtelser. Det drejer sig blandt andet om tariffer på handel med Kina generelt og indførelsen af begrænsning af import af stål og aluminium fra alle kilder ud fra et rationale om beskyttelse af den nationale sikkerhed. Det samme kommer til udtryk, når USA helt uden blusel yder statsstøtte til hjemlige industrier uden at skele til den internationale lovgivning på området.

Kinas overtrædelser af reglerne er på en og samme tid mere tydelige og mere uigennemskuelige. Kina indfører handelsrestriktioner som et pressionsmiddel og benægter, at det er markedskræfterne, der skal styre konkurrencen – det styrkes i takt med at landet lader staten og det kommunistiske parti spille en stadigt større rolle i økonomien.

Økonomisk nationalisme

Hverken den amerikanske eller den kinesiske regering har offentligt erklæret, at man ikke længere vil følge reglerne for WTO’s multilaterale handelssystem. Snarere tværtimod. Måske er den nuværende adfærd i modstrid med reglerne blot en undtagelse. Amerikanske embedsmænd har erklæret, at USA ikke har nogen generel intention om at bevæge sig væk fra Kina og den kinesiske økonomi. Og kinesernes politik om at arbejde hen imod ‘dobbelt cirkulation’ er ikke blevet fulgt op med en kinesisk erklæring om, at landet trækker sig fra den globale handel.

Det, der til gengæld står klart, er, at parterne gensidigt ønsker at blive mindre afhængige af hinanden. Der er ikke sket noget lignende i den globale handel, siden USA indførte handelssanktioner mod det japanske kejserrige i 1940-41, og der er ikke noget historisk fortilfælde, der kan tjene som guide for, hvordan man skal agere i fremtiden.

USA’s og Kinas indførelse af økonomisk nationalisme er den helt store kraft bag ændringerne i det globale handelssystem. Tiltagene er indført af indenrigspolitiske årsager som en kontrollerende faktor i udformningen af landenes økonomiske politik udadtil. Under præsident Trump udtrykte man primært den økonomiske nationalisme rent retorisk. Bidens regering har gjort ordene til virkelighed med sine store finanspolitiske initiativer. For Kinas vedkommende har den nationalistiske politik været tydelig i de kinesiske erklæringer om, at landet har ambitioner om at dominere en række af fremtidens hovedindustrier og i den periodevise indførelse af handelsrestriktioner for at tvinge omverdenen til at makke ret.

Det kinesiske behov for at opretholde et stabilt regime og landets konkurrence med USA har fået kineserne til at støtte Rusland under den russiske invasion af Ukraine. De indenrigspolitiske prioriteter gjorde kineserne blinde for den helt forventelige vestlige reaktion. Ingen af de to lande har lige nu plads til aktivt at støtte multilateralisme. 

USA’s og Kinas indførelse af økonomisk nationalisme er den helt store kraft bag ændringerne i det globale handelssystem.

Ingen klare handelsblokke

De fleste andre lande fortsætter ud ad en usikker og uensartet kurs, der i stadigt højere grad kan blive styret af ad hoc-beslutninger med rod i egne interesser. Verdens største samlede handelsblok – EU – har opfordret til, at man følger en politik, der understøtter ”strategisk autonomi”. Hvad end den politik viser sig at indeholde, er det hverken et forsøg på at tilslutte sig enten Kina eller USA i en handelsblok eller en støtteerklæring til det multilaterale handelssystem.

I forhold til andre parter er der ingen, der forventer, at lande som Indien eller Sydafrika melder ud, at de betragter det som en national prioritet at holde sig inden for de gældende regler i det multilaterale handelssystem. Der er heller ingen tegn på, at nogen som helst lande – heller ikke Indien og Sydafrika – har planer om at slutte sig til en bestemt handelsblok.  

Konklusionen må være, at verdenshandelen lige nu ikke direkte er ved at smelte sammen til kun to handelsblokke. Det er derimod selve kernen – det multilaterale handelssystem – der er under stigende pres. Det spørgsmål, der bliver stillet stadigt oftere i akademiske kredse, er, om det multilaterale handelssystem modstår presset eller ender med at bukke under.

Oversat af Nina Skyum-Nielsen