Økonomerne har overtaget klimakampen

Det var meningen, at det skulle bruges til at redde klimaet.

Men i mange år har det europæiske marked for handel med CO2 nærmest været en dårlig vittighed.

Stærkt CO2-udledende virksomheder har siden 2005 skullet anskaffe sig en kvote for at have lov til at udlede CO2.

Problemet er, at den kvote i årevis har været stort set gratis.

”EU’s kvotemarked har i flere år fungeret som en slags statsstøtte til CO2-udledende virksomheder,” siger den britiske økonomihistoriker og Columbia-professor Adam Tooze, da han møder Mandag Morgen på en café i København.

Europæiske virksomheder i den tunge industri eller energisektoren har længe kunnet skaffe billige eller gratis tilladelser til at udlede CO2.

Økonomerne snyder sig selv, hvis de tror, at indførslen af CO2-priser ikke vil komme til at skade nogen mennesker.

Adam Tooze
Professor i økonomihistorie, Columbia University

Og hvis de ikke havde brug for de gratis kvoter, kunne de bare sælge dem videre igen.

”Det var en joke. Men nu, nærmest ud af det blå, har vi fået CO2-priser, der faktisk virker efter hensigten.”

At der er kommet en reel pris på CO2, afspejler i høj grad den logik, der dominerer samtalerne blandt europæiske politikere.

Set med traditionelle økonomiske briller er klimakrisen en markedsfejl, som derfor også skal løses af markedet.

Hidtil har det været gratis at forvolde skade på planeten, og det er det, der har forårsaget klimakrisen. Men hvis det i stedet bliver dyrt, vil virksomheder gøre alt for at stoppe udledningerne, lyder ræsonnementet. Så ordner den kapitalistiske markedsøkonomi den grønne omstilling.

Den økonomiske logik er et centralt element i EU-Kommissionens klimaplan. I hovedudspillet, ‘Fit for 55’, bliver den europæiske handel med CO2 strammet op. Gratis kvoter bliver udfaset.

Og med den nye fornemmelse af knaphed på et engang så overflødigt marked, er priserne nu begyndt at stige. Se figur 1.

2039 er det sidste år, hvor en europæisk virksomhed kan købe en tilladelse til at udlede CO2. Desuden er markedspladsen for handel med CO2 blevet udvidet.

Fra om tre år indeholder kvotesystemet også udledninger fra biler og boliger. Den sidste kvote i dette nye system, ETS 2, kan købes i 2042. Forureneren skal betale, både på tankstationen og på varmeregningen.

Prisen på CO2 stiger og vil forventeligt stige endnu mere, jo tættere vi kommer på udløbsdatoen. Og det er lidt af en forandring.

Spørger man De Økonomiske Vismænd, kan de europæiske klimapolitiske opstramninger ligefrem betyde, at det bliver overflødigt at føre klimapolitik i Danmark.

Lige nu er der både danske og europæiske klimamål for 2030. Danmark er ikke på vej til at opfylde nogen af dem, men især de europæiske mål volder Danmark problemer.

Det skyldes både, at reduktionerne ikke kan udskydes til slutningen af årtiet, og at der er specifikke krav til nogle af de sektorer, som Danmark har sværest ved at omstille. Særligt landbruget.

Set med økonomiske briller er det ikke særlig effektivt, når virksomheder og borgere skal leve op til forskellige klimamål på samme tid. Og derfor kan man ifølge vismændene overveje at ”overlade klimapolitikken til EU”, som de skriver i deres seneste miljøøkonomiske rapport.

Kvotepisken

Det kan lyde som enhver økonoms drøm om effektive markeder.

Men spørger man Adam Tooze, gør de europæiske politikere klogt i at følge godt med, når den nye prisvirkelighed skyller hen over de europæiske økonomier.

”Når klimapolitikken bliver flyttet ind på et europæisk carbonmarked, betyder det ikke, at man fjerner politikken og de politiske problemer. Man flytter dem bare et andet sted hen,” siger han.

Politikken bliver lidt mere sløret, når den handler om, hvor mange kvoter der skal udstedes, og under hvilke betingelser virksomheder kan få fat i dem. Men der er vigtige, fundamentalt politiske beslutninger bag det hele.

Hvordan gør man et carbonmarked socialt retfærdigt? Skal nogle aktører eller sektorer have særlige fordele eller rabatter? Og er der en grænse for, hvor høje CO2-priser samfundet kan holde til?

”I sidste ende handler det hele stadig om fordelingspolitik, og hvordan vilkårene for at handle med hinanden skal være. Og når flere sektorer bliver inkluderet i carbonmarkedet, kommer det tæt på borgerne og får betydning for deres hverdag,” siger han.

Derfor er det ifølge Tooze afgørende, at man kompenserer for de sociale konsekvenser, hvis man vælger at indføre CO2-priser over en bred kam.

Ved sit seneste besøg i Danmark mødtes Adam Tooze blandt andet med ledende danske socialdemokrater. Her noterede han sig en udbredt bekymring for gule veste og modstand mod klimapolitik, som også har domineret den danske debat om alt fra dieselafgifter til landbrugets grønne omstilling.

Ifølge Tooze kommer mange europæiske politikere let til at overdrive de sociale konsekvenser ved den grønne omstilling.

”Men på den anden side må man også sige, at økonomerne snyder sig selv, hvis de tror, at indførslen af CO2-priser ikke vil komme til at skade nogen mennesker,” siger han.

Den analyse deler Mogens Fosgerau, som er professor i økonomi ved Københavns Universitet. Han mener ligefrem, at EU’s opstramning af kvotemarkedet og Fit for 55-planerne vender den klimapolitiske diskussion på hovedet.

Det er ikke til at vide hvornår, men prisen på CO2 vil stige markant i de kommende år. Det betyder dyrere benzin og højere priser på at varme et hjem op med gasfyr.

Når den europæiske lovgivning slår igennem, vil vi ikke længere diskutere klimapolitik ud fra en præmis om, at vi skal gøre mere og hæve ambitionerne, som vi plejer.

”Til den tid bliver spørgsmålet nærmere, hvordan vi overlever, at brændstof for eksempel bliver rigtig dyrt. Dagsordenen skifter, når ETS II-pisken rammer,” siger Fosgerau med henvisning til navnet på den udvidelse af kvotemarkedet, som inkluderer europæiske biler og boliger.

Fra klima til konkurrence og krig

EU’s klimapolitik er blevet strammet op, samstemmer Marie Louise Gammelgård-Larsen, der er seniorrådgiver ved det klimapolitiske rådgivningsfirma Kaya, som rådgiver danske og europæiske virksomheder inden for blandt andet finans- og energisektoren.

De politiske initiativer har sat gang i en positiv konkurrence. Når prisen på CO2 stiger, bliver man mere konkurrencedygtig af at reducere sine udledninger. ”Og det er en markant udvikling,” siger hun.

Men ved siden af denne udvikling har det grønne momentum, som for få år siden dominerede europæisk politik, mistet farten.

”Klimaet har taget et skridt ned ad den europæiske dagsorden,” vurderer Gammelgård-Larsen.

”Klimapolitikken er langt fra blevet irrelevant. Men den har skiftet karakter og er røget ind under den sikkerheds- og industripolitiske paraply.”

Den industripolitiske konkurrence med blandt andet USA og Kina bliver betragtet som et afgørende område, hvor EU har brug for at vende udviklingen. Samtidig har Ukrainekrigen og den i øvrigt tilspidsede geopolitiske situation flyttet spørgsmålet om strategisk sikkerhed øverst op på den politiske dagsorden.

”Der er sket et klart skifte i europæisk politik. Nu handler det først og fremmest om konkurrence, strategisk uafhængighed og sikkerhed, men den grønne omstilling indgår i alle tre,” siger Gammelgård-Larsen.

Grønt tilbageslag

Godt nok er det de økonomiske logikker, der driver den europæiske klimapolitik. Men det er ikke længere klimapolitikken, der driver europæisk politik.

Denne dalende placering på den politiske dagsorden hænger sammen med, at de politiske og sociale konsekvenser er begyndt at plage de ellers så stålsatte europæiske politikere. Et års stigende energipriser har haft en udvandende effekt.

I både Tyskland, Frankrig og Storbritannien har statslederne været nødt til at sætte i bakgear efter at have forsøgt at vedtage udfasninger af gas- og oliefyr som varmekilde i borgernes hjem.

Også udsigten til et potentielt klimatilbageslag ved det kommende Europaparlamentsvalg lægger en dæmper på den europæiske midtes grønne ambitioner.

Derfor er det heller ikke helt afgjort, hvornår det, Fosgerau kalder ETS 2-pisken, rammer europæerne.

For at beskytte sårbare husstande er det nemlig muligt at skubbe den planlagte udvidelse, hvor boliger og biler inkluderes i CO2-prisregimet, med et år. Hvis politikerne synes, energipriserne er for høje i 2027, kan de vente et år og se, om tingene falder til ro.

Det er i sagens natur usikkert, hvor dyr den grønne omstilling bliver for almindelige mennesker. Men helt billigt bliver det formentlig ikke. Ifølge beregninger fra Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet vil ETS 2-pisken betyde, at benzin bliver 1,09 kroner dyrere, diesel 1,17 kroner dyrere, mens prisen for at opvarme et gas- eller oliefyret hus vil stige med 2.400 kroner årligt.

”Der har længe været en falsk præmis om, at omkostningerne ved den grønne omstilling ikke må kunne mærkes, og at grøn energi skal føre til lavere priser,” siger Marie Louise Gammelgård-Larsen.

Og det er den fortælling, som er udfordret nu. Det betyder ikke, at den grønne omstilling går i stå.

”Grøn energi bliver billigere på lang sigt. Men vi skal indse, at det på kort sigt har nogle omkostninger at foretage de strategiske investeringer, der er nødvendige for at nå i mål med en grøn omstilling, hvor vi samtidig sikrer strategisk uafhængighed.”

CO2-prisernes storpolitik

Spørgsmålet om strategisk sikkerhed og konkurrence er røget op på den europæiske dagsorden. Og her bliver den grønne omstilling fanget et lidt særligt sted. På lang sigt bliver man mere konkurrencedygtig, hvis man skifter over til CO2-neutral teknologi. Men på den lidt kortere bane er det mere besværligt.

For eksempel, fremhæver Adam Tooze, opstår der en vanskelig situation, når europæiske virksomheder skal handle med resten af verden. Har EU sit eget carbonmarked, betyder det, at de lige nu og i den nærmeste fremtid skal forvente at betale mere for at fremstille produkter end deres konkurrenter uden for EU.

Og det er jo egentlig hele pointen, at CO2 skal blive dyrere. Men hvis EU’s virksomheder er de eneste, der betaler prisen, har det primært den effekt, at det skader konkurrenceevnen.

”Det er her, man får brug for CBAM,” som Tooze siger med henvisning til den såkaldte grænsetilpasningsmekanisme, der på Bruxelles-sprog forkortes med de fire bogstaver.

CBAM er en slags klimatoldmur rundt om Europa. Idéen er, at man skal udjævne prisforskellen mellem at fremstille varer i EU, hvor man skal betale for CO2, og i resten af verden, hvor der de fleste steder ikke er en pris på CO2. Kommer CBAM op at køre, skal europæiske importører betale en slags klimatold, der svarer til CO2-prisen, så man ikke underminerer den europæiske industri ved at importere billige varer udefra.

De lande, som for eksempel Storbritannien, der allerede har en lige så høj pris på CO2 som EU, vil ikke have nogen problemer.

Men for USA eller Kina er det en anden sag. Det samme gælder blandt andet Brasilien, der offentligt har luftet deres utilfredshed med CBAM. Det skete senest under klimatopmødet i Dubai, hvor også Kina, Sydafrika og Indien tilsluttede sig Brasiliens protester.

Ifølge Tooze er CBAM endnu et eksempel på, at man ikke fjerner politikken ved at rykke klimaet ind i det økonomiske domæne. Men man skubber politikken et andet sted hen.

”Med en klimatold flytter man politikken ud på et globalt plan,” som han siger.

Grønt trusselsdiplomati

Man kan dog se det som en del af formålet, at CO2-priserne bliver et storpolitisk diskussionsemne.

’Bruxelles-effekten’ er navnet på et af de begreber, man i traditionelle EU-cirkler er mest stolt af at blive forbundet med.

Ifølge dette begreb, som også er navnet på en bog af den finsk-amerikanske jurist Anu Bradford, er EU en slags global magtfaktor, når det kommer til at sætte høje standarder.

Bradfords pointe er, at EU historisk er lykkedes med at sætte den globale standard for produkter, rettigheder og god forretningsledelse.

Denne idé er stadig styrende for blandt andet EU-Kommissionens arbejde med regulering af kunstig intelligens og techbranchen. Og det er også idéen med at indføre CBAM, vurderer Adam Tooze.

”Det er kernen i den europæiske idé med en CO2-pris. Hvis man sætter den rigtige pris på CO2, kan andre lande tvinges til at følge med,” siger han.

Siden den 1. oktober har europæiske virksomheder indsamlet data og forsøgt at teste CBAM i praksis. Det er tanken, at mekanismen skal træde i kraft i 2026 – om end der også med dette initiativ er mulighed for at forsinke indførslen med et år.

Spørger man Kayas Marie Louise Gammelgård-Larsen, rejser CBAM et utal af uløste udfordringer.

Hvordan skal man inddrive data på CO2-udledning fra stålværker og cementfabrikker overalt i verden? Kan man stole på den data? Hvordan beskyttes EU’s eksport mod den konkurrenceforvridning, som en klimatoldmur ville udsætte dem for, når gratiskvoter udfases? Og hvordan vil det påvirke relationen til de nærmeste handelspartnere?

Derfor er Marie Louise Gammelgård-Larsen skeptisk over for, om CBAM bliver implementeret som planlagt.

”Jeg tror nærmere, man skal se den som et værktøj til at tage en dialog med andre lande om, hvad prisen på CO2 skal være,” siger hun.

Og noget tyder på, at bevægelsen er i gang. Det er ikke kun EU, der er i gang med at sætte en økonomisk pris på CO2-udledninger.

I USA arbejder Biden-administrationen på deres pendant til EU’s klimatold, som de kalder BCA. Og trods deres utilfredshed er også Kina og Indien i dialog med EU om, hvordan man kan finde en løsning på den udfordring, CBAM stiller.

”Det er en slags trusselsdiplomati,” siger Adam Tooze.

”Men Kina har brug for, at vi samarbejder med dem. På mange måder er det dem, der går forrest i den grønne omstilling, og derfor har de brug for, at andre lande går med dem. Det er den store forskel.”