Bag kulisserne i det store klimamagtspil

Imens klimaforhandlerne frem mod COP21 i Paris i december arbejder med at lægge byggestenene til et klimaregime post 2020, udfolder der sig en global armlægning blandt verdens lande. Det er den globale vækstkage, der skal skæres, men hvordan kommer det til at foregå?

Klimaforhandlingerne har deres egen logik, og forhandlerne deres eget sprog, som blot de indviede forstår. Især forhandlingssproget synes til tider fjernt fra den virkelige verden og sært utidssvarende set i lyset af de seneste 20 års globale udvikling og fordeling i vækst og forbrugsmønstre. Derfor er det på nuværende tidspunkt også svært at se konturerne af en kommende klimaaftale ud fra de næsten 90 siders udkast til en aftaletekst med indviklet terminologi og forkortelser, der er blevet sendt i cirkulation. Men den mulige aftale ligger lige under teksten, og den er i det fælles forståelsesrum, som forhandlerne baserer forhandlingerne på.

Uden for forhandlingsrummet gennemføres der i disse måneder en armlægning blandt verdens lande, der ikke kun handler om at redde kloden. Den handler mindst lige så meget om handelsbalancer, tilgang til verdens ressourcer, konkurrenceevne, beskæftigelse og vækst. Og så handler den også om, hvordan man træffer beslutninger globalt, og hvem, der skal bestemme hvad.

For nok forhandles der i et globalt system etableret i efterkrigstiden af de daværende stormagter. Men verden ændrer sig. Klimaforhandlingen er en bold, der ruller mod et nyt globalt beslutningssystem, som bl.a. er determineret af de velfærdsforskydninger og historiske opbrud, som har fundet sted de seneste 60 år begyndende med dekolonialiseringen.

Flere af de store udviklingsøkonomier som Kina og Indien står for en stadig større del af den globale økonomiske aktivitet og globale drivhusgasudledninger. Begge lande argumenterer for, at deres udledninger er en nødvendig konsekvens af bestræbelserne på at sikre fortsat vækst og reduktion af fattigdom i deres befolkninger, ikke mindst i de fattige landregioner. Den vækst er afgørende ikke blot for fattige menneskers tarv, men også for sammenhængskraften i et stort land som Kina.

Omvendt har industrilandene haft store udledninger af drivhusgasser siden 2. Verdenskrig, og de kæmper nu for at bevare arbejdspladser i den globale konkurrence. Her har billig arbejdskraft i udviklingslandene skabt et skift i de globale produktionsmønstre, som særlig skaber et pres på de lavest uddannede i industrilandene.

Alt imens kæmper de fattigste og mest udsatte i Industrilandene for blot at overleve, vel vidende at klimaændringerne vil få vidtstrakte konsekvenser for dem, også selvom der kommer en effektiv aftale post 2020.

Banen er dermed kridtet op mellem udviklingslandene organiseret i G77 på den ene side og EU, en række industrilande og en mindre mellemgruppe med bl.a. Mexico og Schweiz på den anden. Og så er der USA, der er ligningens ubekendte.

Men hvem sikrer fremdrift og ambition?

Intern splid trods fælles fodslag udadtil

EU har traditionelt været en vigtig drivkraft i forsøget på at tøjle klimaforandringerne. Det er EU stadig, men den interne fragmentering er måske mere udpræget nu end tidligere. Nok forhandler EU som samlet blok, men internt er det svært at opnå fælles fodslag.

[quote align="left" author=""]Men der er grænser for det pres, der kan lægges på USA, der jo som global supermagt er en kernespiller i sikkerhedssamarbejde over hele kloden.[/quote]

Hvor Storbritannien har stærke bånd til USA, er Frankrig og Tyskland mere forbeholdne. For Europas to store industriøkonomier handler klimaforhandlingerne også om deres egen nationale industriproduktion og dermed deres eksportmuligheder til ikke mindst det voksende asiatiske marked.

Og så er der de nye transitionsøkonomier i øst, der har svært ved at acceptere, at de nu skal være med til at levere mere end lande som Israel og Singapore. Med optagelsen i EU gik de fra at være transitionsøkonomier med særlig status til at være industrilande, hvilket betyder, at de nu er underlagt et udledningsloft.

På trods af de interne stridigheder er det lykkedes EU at nå til enighed om at spille ambitiøst ind på udledningsreduktion på baggrund af den seneste klima- og energipakke. Men EU bliver hurtigt en usmidig spiller i forhandlingerne, når man insisterer på, at unionens autonomt vedtagne reform skal modsvares af andre store kernespillere. Samme strategi forsøgte EU sig med i Doha-handelsrundeforhandlingerne, som lanceredes i 2001, hvor vanskelige reformer i den europæiske landbrugspolitik med begrænset succes stadig bliver forlangt modsvaret af særlig USA.

Hvor EU tidligere har kunnet regne med støtte fra andre store industrilande, placerer disse sig nu forsigtigt. Japan har tidligere brændt sig på sit værtskab for Kyoto-protokollen, som førte til omfattende forpligtelser for japansk industri, alt imens USA, Kina og Sydkorea stod udenfor. Derfor er det nu det stærke japanske industriministerium, som sidder i forhandlingsstolen.

Canada tilsluttede sig også protokollen, da den blev vedtaget tilbage i 1997, men har haft svært ved at overholde den. Samtidig medfører udvindingen af olie fra sand, at Canada vil have svært ved at overholde en fremtidig aftale, hvis væsentlige mængder af energien og den canadiske konkurrencekraft samtidig skal sikres.

Australien er afvisende og kæmper med udledninger fra deres landbrugseksport og kuludvinding. New Zealand støtter op, men er en smule afventende og vil næppe kunne vende hele industrilandegruppen.

Speget spil i G77

Udviklingslandene er den anden store og meget centrale blok, der traditionelt har stået stærkt over for industrilandene via deres samarbejde i G77. Men udviklingen i den globale økonomi, drivhusgasudledninger og forskydninger i globale magtstrukturer betyder, at lande som Kina, Brasilien, Indien og Sydafrika er blevet markante spillere, som forventes at bidrage reelt til en aftale.

[graph title="COP21: Den globale armlægning om klimaet" caption="Figur 1" align="right" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/c907e-thomas_figur01.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/c5c2e-thomas_figur01.png" text="Den aktuelle armlægning handler dybest set om, hvordan og hvem der træffer fremtidens globale beslutninger. I 2050 vil Indien og Kina have verdens to største økonomier, USA vil være nummer tre, mens ingen europæiske lande forventes at være med i top-10. Den udvikling afspejles ikke i det nuværende beslutningssystem."]Kilde: Mandag Morgen.[/graph]

Da de fattigste og mest udsatte lande har sværest ved at tackle de fremtidige klimaudfordringer og også står over for den største byrde, kunne det synes indlysende, at de hænger på, for at sikre at de store udviklingslande bidrager for derved at mindske effekten af klimaændringerne.

Men sådan hænger FN-verdenen ikke sammen. De fattigste udviklingslande har også brug for de store udviklingslande som Brasilien og Kina til at fremme deres synspunkter, og skønt gruppen tæller lande som Singapore og Saudi-Arabien, som har langt højere BNP end flere lande i Europa, så betyder limen fra det historiske partnerskab i G77, at presset derfra bliver mindre end det, som ville være naturligt.

I 2011 i Durban ved COP17 lykkedes det EU og de fattigste og mest udsatte lande at holde sammen under sydafrikansk lederskab og få lanceret en forhandling frem mod Paris, hvor alle lande bidrager i samme system uden skelen til udviklingsstatus. Men hvor langt udviklingslandene vil presse Kina og andre store udledende udviklingslande, er det helt centrale spørgsmål.

Og selvom man kan tænke på G77 som en elefant på lerfødder, så er den største elefant fortsat USA, for det er notorisk svært at lave klimapolitik i USA, også selvom det er lykkedes Obama at gennemføre klimatiltag gennem anvendelse af de præsidentielle beføjelser. Kyoto-protokollen blev i sin tid afvist af Senatet, og en ny global aftale bliver svær at få igennem den republikansk dominerede kongres med de fornødne to tredjedele af stemmerne. Den amerikanske administration har prøvet at skabe en ventil i form af liberalisering af handel med miljøvenlige produkter. Det er aftalt i samarbejdsorganisationen for Asien og Stillehavet, APEC. Nu presser USA og EU på for det samme i Verdenshandelsorganisationen, WTO. De industrirestriktioner, som indføres gennem klimatiltag, skal opvejes af nye markedsmuligheder.

USA og Kina i samme sandkasse

USA har det traditionelt svært med FN og multilateralt samarbejde. Men i den konkrete sag handler det ikke mindst om job og amerikansk livsstil og den skæve amerikanske handelsbalance i forhold til Kina, som USA kræver underlagt samme forpligtelser.

Det har især Kina svært ved at acceptere – det har de øvrige udviklingsøkonomier også – men det har de fattigste lande også. De forventer, at USA går forrest. Og det er svært for EU og andre industrilande ikke at kræve det samme over for et land, som de seneste mange år har udledt mest og samtidig holdt sig selv uden for det globale samarbejde med klare økonomisk horisontale mål for reduktion af drivhusgasser.

Men der er grænser for det pres, der kan lægges på USA, der jo som global supermagt er en kernespiller i sikkerhedssamarbejde over hele kloden, og som samtidig finansierer en række store udviklingsaktiviteter i netop de fattigste og mest udsatte lande på kloden. Samtidig er USA ledende i Verdensbanken og andre klimafinansieringsfora, hvor omfanget af finansiering oftest etableres på baggrund af en første indmelding fra USA, som resten af donorlandene så lægger sig i forlængelse af.

Med forhandlingsmandatet fra COP17 i Durban ophørte opdelingen af verdens lande i en industrilandegruppe og en udviklingslandegruppe. Det betyder, at Kina og USA nu er i samme sandkasse. Spørgsmålet er så, hvad det betyder i forhold til reduktionen af de globale drivhusgasudledninger, hvor meget det vil ændre forhandlingsdynamikken, og dermed hvor let eller svært, alt efter øjnene der ser, det bliver at skabe fælles fodslag.

De reduktioner, som indmeldes fra verdens lande på baggrund af deres nuværende indsatser, vil akkumuleret ikke være tilstrækkeligt til at nå det fælles, globale mål.

Vil det lykkes EU og verdens fattigste og mest udsatte lande at presse industrilandene og de store udviklingsøkonomier til at løfte ambitionsniveauet? Kan man lave en aftalekonstruktion, som USA vil kunne ratificere, og som alle andre vil synes er ambitiøst nok?

Det handler selvfølgelig først og fremmest om mål for reduktion af drivhusgasser, men også om overholdelse, rapportering og måling og nok endnu vigtigere om at finde den mekanisme, der kan levere endnu flere reduktioner for at nå det fælles, globale mål.

Det er det springende punkt, vi nu spændt venter på, at klimaforhandlerne skal blive enige om frem mod COP21 i Paris.

Alle indlæg på MM Blog er alene udtryk for skribentens personlige holdning.

Forrige artikel Tre strategier, der tegner fremtidens journalistik Næste artikel Den fremragende lærer fortjener hyldest