Når eleverne efter sommerferien starter i udskolingen i Gentofte og Gladsaxe Kommune, vil kun få ting være, som de plejer. Ikke alene skal de store folkeskoleelever undervises på tværs af klasser og alderstrin, de skal også undervises på tværs af skoler og kommunegrænser – i nogle fag af universitetsuddannede lærere. Nogle skal følge timer i biologi, mens andre skal lære kinesisk. Nogle skal lære om rumforskning, mens andre tager værkstedsfag. Kun dansk-, matematik- og engelskundervisningen vil være obligatorisk for alle. Borte skal tage de omdiskuterede minimumstimetal og centralt fastsatte fagkrav. Skolerne skal alene måles på deres evne til at gøre de unge parate til at tage en uddannelse eller et arbejde og til at nå de ministerielt fastsatte “Fælles Mål” for undervisningen i folkeskolen.

Sådan lyder visionen for det nok mest ambitiøse af de to kommuners i alt 13 fælles udviklingsprojekter. Fra januar og fire år frem vil de være blandt de ni såkaldte frikommuner, der får udvidet frihed til at eksperimentere med nye og bedre måder at løse en række velfærdsopgaver på.

Siden daværende indenrigsminister Bertel Haarder i april sidste år gav dem status som lokale laboratorier, har de ni kommuner haft mulighed for at udfordre gældende regler og love, og de har ikke spildt tiden: Arbejdet med at udpege og søge dispensation fra snærende reguleringer og bøvlede paragraffer, der gør hverdagen mere besværlig og sætter barrierer for nytænkningen, er indtil videre resulteret i 215 forsøgsansøgninger til Indenrigsministeriet.

I Gentofte Kommune er medarbejderne “fyr og flamme” for at komme i gang med udviklingen, siger kommunaldirektør Jan Skovbo Nielsen. Her har man store forhåbninger til, hvad frikommuneforsøget vil bringe. Da Bertel Haarder i sin tid præsenterede initiativet, sagde han, at det kun var Grundloven og menneskerettighederne, kommunerne skulle leve op til – og de frihedsgrader vil de gerne teste i Gentofte.

“Jeg går ud fra, at vi får lov til alt det, vi søger om – også selv om det er dristigt. Vi er klar til at implementere det hele hurtigt, hvis det skulle være,” siger Jan Skovbo Nielsen. Ud over den omfattende folkeskoleansøgning og de 12 andre forslag som Gentofte og Gladsaxe allerede har til behandling, har han endnu flere radikale ideer i skuffen, lover han.

Lidt længere nordpå – i Fredensborg Kommune – er forhåbningerne også store:

“Frikommuneforsøget er en fantastisk chance for at tænke over, hvordan vi kan forenkle og smidiggøre vores arbejde,” siger Kim Herlev Jørgensen, der er kommunaldirektør i Fredensborg Kommune, som indtil videre er topscorer med i alt 47 forsøgsansøgninger.

Målsætningen er ifølge ham at udnytte frikommunestatussen “maksimalt”. Både når det gælder muligheden for at slippe fri af “dumme regler,” og som en anledning til at tænke ny organisering og service til borgerne.

Men det haster med at komme i gang med forsøgene, hvis ikke projektet skal miste momentum, advarer kommunaldirektørerne.

Det er efterhånden et år siden, frikommuneforsøget blev skudt i gang, men endnu har kommunerne kun fået forhåndstilsagn om, at de kan gå i gang med de projekter, som allerede kan iværksættes inden for eksisterende forsøgshjemler. De øvrige ansøgninger vil først blive behandlet i løbet af foråret. Men trækker processen meget længere ud, risikerer luften at gå af ballonen, siger kommunaldirektørerne.

Nyt styringsparadigme

Det er en omfattende og meget blandet bunke, der er havnet på indenrigs- og økonomiminister, Margrethe Vestagers bord. Mandag Morgens gennemgang af de 215 ansøgninger viser, at kommunernes frihedsønsker spænder fra simple håb om forenklinger af regler og justeringer af paragraffer i beskæftigelseslovgivning, over omfattende ambitioner om digitalisering og mulighed for at udbyde sociale tilkøbsydelser, til de mere radikale omorganiseringsønsker, hvor det især er folkeskolen, kommunerne har planer for. Netop beskæftigelses- og børn- og ungeområdet er de to absolutte topscorere på frikommunernes liste over områder, hvor de ser et behov for at prøve nye løsninger. Se figur 2.

På beskæftigelsesområdet er det især de meget detaljerede proceskrav, der snærer. I dag skal en kommune tilbyde aktivering af ledige efter en bestemt tidsplan, ligesom den skal tilbyde et bestemt antal personlige samtaler på bestemte tidspunkter. Overholdes tidsplanen ikke, koster det på kommunens bundlinje. Den statslige refusion til kommunerne afhænger nemlig af, om jobcentrene overholder de mange detaljerede krav om, præcis hvordan en kommune skal håndtere aktiveringsarbejdet, og ikke – som mange kommuner ser som mere naturligt – om der rent faktisk er en påviselig effekt i form af, at flere ledige igen kommer i arbejde eller påbegynder en uddannelse.

“Vi vil fjerne de dødssyge reguleringer og måles på resultater frem for processer,” siger Niels Ågesen.

Han er kommunaldirektør i Vejle Kommune, som indtil videre har indsendt 32 ansøgninger, hvoraf over halvdelen er på beskæftigelsesområdet. En stor del af ansøgningerne handler netop om at blive fritaget fra krav om at føre samtaler med de ledige på nøje definerede tidspunkter. Men Vejle Kommune har også indsendt et forslag, der er noget mere radikalt i sin rækkevidde: Kommunen vil gøre statens refusion til kommunen afhængig af, hvor længe borgeren har været på offentlige ydelser, således at staten refunderer 100 pct. af kommunens udgifter i den første måned, hvor borgeren er ledig, hvorefter refusionen aftrappes gradvis og bortfalder helt efter tre år. Det vil kraftigt styrke kommunernes incitamenter til at få borgeren i beskæftigelse og samtidig frigøre dem fra de bureaukratiske proceskrav.

Før jul præsenterede borgmestre og rådmænd fra Danmarks seks største kommuner beskæftigelsesminister Mette Frederiksen for en lignende ide, som ministeren foreløbig har taget godt imod. Og en del af de foreløbige forsøgsgodkendelser, som Indenrigs- og Økonomiministeriet har givet, omhandler netop jobcentrenes arbejde.

Men ansøgningerne handler om mere end blot at justere på enkelte regler på beskæftigelsesområdet, understreger Niels Ågesen:

“Hver for sig kan ansøgningerne virke banale og tekniske, men vi forsøger at ændre det herskende styringsparadigme baseret på kontrol, spin og nulfejlskultur.”

Angrebet sættes ind på tre fronter: For det første skal kommunerne måles på resultater frem for processer. Forslaget til en ændring af refusionen af de offentlige ydelser er et udtryk for dette, og det er særligt på beskæftigelsesområdet, at kommunen vil gøre op med detailstyringen af processerne. For det andet skal der skal være langt færre tilsynskrav. Det gælder først og fremmest social- og ældreområdet, hvor kommunerne som følge af en række enkeltsager er blevet pålagt en lang række administrativt tunge tilsynsbestemmelser. Og for det tredje skal kommunerne have mulighed for selv at fastsætte serviceniveauet lokalt. Det gælder ikke mindst på folkeskoleområdet, hvor der i dag er meget detaljerede og centralt fastsatte krav om f.eks. klassestørrelser, timeantal m.v.

For Niels Ågesen er det samlede mål klart: Kommunerne skal i førersædet ved udviklingen af velfærdsydelserne. Som da han i sin tid var en ung socialdirektør i Kolding Kommune, og der stort set ikke var nogen regler.

“I dag bestemmes velfærdssamfundets udvikling i samspillet mellem medier og Christiansborg-politikere. Hver gang der kommer en ny enkeltsag, kommer der et nyt sæt regler,” siger han og opfordrer både kommuner og landspolitikerne til at gøre hver deres for, at velfærden ikke kvæles i en stigende regelstrøm.

“Vi skal som kommuner være mere ansvarlige og anstrenge os hårdere for ikke at producere de grimme sager, som kommer i fjernsynet. Men Folketinget skal også lade være med at regulere, hver gang der kommer en ny tv-udsendelse. Vi vil simpelthen tage styringen tilbage til kommunerne,” siger han.

Afbureaukratisering er kun et middel

Selv om frikommuneforsøget er født ud af et ønske om at fjerne unødigt bureaukrati, er kommunaldirektørerne enige om, at regelforenkling kun er en trædesten på vej til målet: bedre ressourceanvendelse og service for borgerne.

I Fredericia Kommune har man end ikke indsendt nogen konkrete dispensationsansøgninger fra statens reguleringer endnu, hvilket ifølge kommunens medarbejdere har skabt en del forundring i Økonomi- og Indenrigsministeriet. Men der er en god grund, forklarer kommunaldirektør i Fredericia Kommune, Søren Adsersen:

“Alt det med reglerne er det, der kommer til sidst. Først skal vi udvikle et nyt mindset og en ny velfærdsforståelse. Vores måde at bruge frikommuneforsøget på er at lave tænkearbejde,” siger han.

Ifølge Søren Adsersen er frikommuneforsøget i sit udgangspunkt alt for smalt fokuseret på regelforenkling og afbureaukratisering. I stedet burde fokus ligge på radikal innovation i den offentlige sektor. Det er den retning, Fredericia forsøger at trække projektet i.

Indtil nu har kommunen indsendt beskrivelser af fem projekter, der alle har det sigte at reducere arbejdskraftbehovet med 30 pct. – kommunens mål nummer ét, understreger Søren Adsersen. Om ganske få år vil demografien nemlig diktere en helt anden organisering af den offentlige service, og derfor skal det offentlige blive langt bedre til bl.a. at bruge borgernes egne ressourcer. Lige nu arbejder kommunen derfor på at overføre gode erfaringer med rehabilitering frem for pleje i ældresektoren – den såkaldte “Fredericia-model” – til beskæftigelsesområdet.

“Her er øvelsen at se på de lediges ressourcer: Hvad kan de, hvad interesserer de sig for? I stedet for at fokusere på alt det, de ikke kan,” siger kommunaldirektøren. Mange af de tiltag kan man allerede gøre inden for den eksisterende lovgivning.

Når kommunen alligevel har ansøgt om at blive en del af forsøget, er det, fordi de gerne vil rykke ved tænkningen i både kommunerne og sektorministerierne.

“Selvfølgelig kommer vi også til at søge dispensation fra forskellige paragraffer, men min pointe er, at man ikke kan gemme sig bagved påstanden om, at det er regler og love, der er barrieren,” siger Søren Adsersen.

“Det er ikke nødvendigvis altid staten, der bebyrder. Vi skal først og fremmest blive meget bedre til at kigge indad i kommunerne.”

Ideologisk innovation

Trods foreløbig 215 ansøgninger om dispensationer og løftet om, at der er flere i skuffen, er der dog også røster, der kritiserer kommunerne for ikke at være ambitiøse nok, når nu de har chancen.

Lene Holm Pedersen fra Anvendt Kommunalforskning, AKF, skal netop til at påbegynde et forskningsprojekt om de nye frikommuner. Hun anerkender, at der er gode og spændende ideer i bunken, men det er tankevækkende, at man i størstedelen af forsøgene kun piller lidt i kanten af det yderste hjørne af en regulering, siger hun.

“I forhold til, hvor meget kommunerne har klaget over den statslige regulering, kan det undre, at der ikke er flere forsøg, der tænker ud af boksen,” siger hun. “Selvfølgelig kan der være grund til at se på proceskravene på beskæftigelsesområdet, men i de fleste tilfælde er der tale om ret marginale ændringsforslag.”

En forklaring kan være, at det er svært at få dygtige sagsbehandlere, der er vant til at være kreative inden for lovens rammer, til faktisk at turde tænke ud over reglerne. I de fire kommuner, Mandag Morgen har talt med, har det da også været en selvstændig udfordring at få frigivet de kreative ideer.

“Det er klart, at nytænkning ikke er noget, der sker på tre minutter. Det tager tid, hvis man skal frisætte medarbejdernes kreative ideer. Og det kræver støtte fra ledelsen og fra politikerne,” siger Kim Herlev Jørgensen fra Fredensborg Kommune.

I Fredericia har man erkendt, at radikal innovation kræver assistance udefra. Medarbejdernes stærke faglighed er nemlig ofte en barriere for nytænkning. Derfor er det nødvendigt at få hjælp fra folk med forskellige uddannelser, der kan frisætte kreativiteten.

Når det er sagt, har kommunerne hele tiden tænkt arbejdet i frikommuneforsøget som et fortløbende projekt:

“Målsætningen for os har været at indsende få forslag, der til gengæld var så kvalificerede som muligt,” siger kommunaldirektør i Gentofte Kommune, Jan Skovbo Nielsen. Når først det omfattende folkeskoleforsøg, som Jan Skovbo Nielsen i “al beskedenhed vil kalde temmelig dristigt”, er implementeret, er kommunen klar med nye ansøgninger om bl.a. at inddrage frivillige til opgaveløsning i den offentlige sektor og skabe bedre mulighed for at udvikle velfærdsteknologi i samarbejde med private virksomheder uden om de snærende udbudsregler.

Dertil kommer, at kommunerne kan plukke de lavthængende frugter i form af forsøg, som de øvrige kommuner har sat i værk. En central ide bag frikommuneforsøget er, at kommunerne skal lade sig inspirere af hinanden. Det benyttede en række kommuner sig allerede af i anden ansøgningsrunde, som sluttede i december. Her indsendte blandt andet Fredensborg Kommune en række ansøgninger direkte baseret på de andres ideer.

“Man kan måske godt stille spørgsmålstegn ved, om vi har været modige nok. Men jeg tror, at vi allerede i næste runde kommer til at se, at regelfritagelserne bliver nedtonet til fordel for et øget fokus på innovation,” siger Kim Herlev Jørgensen. I aftalen om frikommuner indgår der en halvårlig mulighed for at ansøge om fritagelser for andre love og regler. 

“Men jo mere innovativt, jo mere ideologisk bliver det ofte også. Og det giver nye udfordringer,” siger Kim Herlev Jørgensen.

80’ernes flop

Erfaringerne fra 1980’erne, hvor den borgerlige regering iværksatte det første store frikommuneforsøg, viser da også, at mange af de dristige og radikale forslag hurtigt stødte på modstand i centraladministrationen. Dengang opnåede 30 af de daværende 271 kommuner status som frikommune. Men selv om forsøget stod på i otte år, er det i dag uklart, hvor meget nytænkning der egentlig kom ud af projektet. Det skyldes først og fremmest, at der ikke blev foretaget nogen evalueringer og heller ikke samlet op på den enkelte kommunes erfaringer – delvist fordi politikerne ikke ønskede det.

Det forklarer professor i statskundskab Erik Albæk fra Syddansk Universitet, der er en af de få forskere i landet, som rent faktisk analyserede eksperimentet. Ifølge ham endte mange af regelforenklingerne på et meget lavpraktisk niveau, fordi ministerierne ikke var villige til at give de nødvendige dispensationer:

“Mange fagministerier havde simpelthen for svært ved at omfavne ideen,” siger han.

Af de 866 forsøgsansøgninger blev kun 390 godkendt. Men 79 af disse kunne allerede lade sig gøre inden for den eksisterende lovgivning, og en ganske stor del af de godkendte ansøgninger handlede om gentagelser af eksisterende forsøg og var derfor ikke i sig selv nytænkende. De øvrige blev afvist af fagministerierne.

“Et af de mere groteske fund fra 1980’erne var måske, at kommunerne følte sig meget mere bundet, end de egentlig var. For godt nok blev mange af forsøgene afvist, men der var også en stor del, som kommunerne allerede havde hjemmel til inden for lovgivningen,” siger Erik Albæk.

Jan Skovbo Nielsen fra Gentofte er en af dem, som også var med under de første frikommuneforsøg for 25 år siden. Dengang var han kommunaldirektør i Værløse Kommune, og han husker, at forsøgene satte en positiv proces i gang i organisationen. Forsøgene kastede da også nogle resultater af sig. F.eks. fik den daværende Værløse Kommune lov til at nedlægge skolekommissionen med tilhørende skolenævn, der var stor og tung at arbejde med. I stedet indførte de skolebestyrelser med forældrerepræsentanter. Det er den ordning, der er gældende i hele landet i dag.

Desuden fik kommunen lov til at etablere en “Kommuneservice” på tværs af forvaltningerne, så borgeren kun skulle have én indgang til det offentlige i stedet for at henvende sig til hver af de forskellige forvaltninger. Det er det, der hedder borgerservice i dag og findes i næsten alle kommuner.

Men her stopper succeserne også. For frem for alt var tiden præget af store slagsmål mellem fagministerierne, der mildt sagt ikke var særlig begejstrede for daværende indenrigsminister, Britta Schall Holbergs frikommuneide, husker han:

“Vi havde kun venner i Indenrigsministeriet. De andre ministerier var simpelthen ikke med på det. De kunne ikke se formålet, og de var slet ikke positive medspillere, for at sige det diplomatisk,” siger Jan Skovbo Nielsen.

Forsigtig optimisme

Alligevel er Jan Nielsen optimistisk i forhold til det nye forsøg. Dels fordi det har overlevet et regeringsskifte og dermed må forventes at have større politisk forankring. Dels fordi den økonomiske krisetid tvinger alle parter til at være åbne over for nytænkning.

De øvrige kommunaldirektører er også forsigtigt optimistiske. Alle er klar til at rykke ud med de store fornyelsesprojekter, men Kim Herlev Jørgensen fra Fredensborg pointerer, at det er vigtigt, at Økonomi- og Indenrigsministeriet sikrer en hurtig behandling af de 215 ansøgninger fra kommunerne.

Lige før jul fik kommunerne et brev med en forhåndsgodkendelse af de omtrent 75 forsøg, som allerede helt eller delvist kan gennemføres inden for eksisterende forsøgshjemler. Den endelige godkendelse skal dog udstedes af de enkelte sektorministerier, og behandlingen af de mere omfattende ansøgninger er udskudt til senere på foråret.

Folketingsvalget i efteråret har forsinket frikommuneforsøget, så mange af forsøgene først vil kunne gå i gang til sommer – over et år efter ansøgningerne er sendt til ministeriet. Den lange ventetid skaber usikkerhed om regeringens og ikke mindst sektorministeriernes engagement og betyder, at det ellers ambitiøse projekt risikerer at tabe momentum i organisationerne.

“Vi skal meget snart se resultatet af det store ansøgningsarbejde, ellers mister vi simpelthen pusten. Der var virkelig god energi omkring hele frikommuneforsøget, men det er svært at holde dampen oppe så længe,” siger Kim Herlev Jørgensen.

Ser man nærmere på forløberen til frikommuneforsøget, den såkaldte “udfordringsret”, kan der være yderligere grund til bekymring i forhold til ministeriernes velvilje.

Udfordringsretten har siden december 2008 givet institutioner mulighed for at lave deres eget lille frikommuneforsøg og søge dispensation for gældende regler, for at finde nye måder at løse deres opgaver på. Af de 710 dispensationsansøgninger, som er kommet siden, er kun halvdelen blevet imødekommet. Mange har fået afslag med den begrundelse, at der ikke er hjemmel i lovgivningen til at iværksætte det pågældende forsøg, ligesom en stor del af blevet afvist med begrundelsen om, at det er imod regeringens politik. Derudover har flere oplevet urimeligt lange behandlingstider, fremgår det af ministeriets egen midtvejsevaluering af ordningen. Se figur 3.

F.eks. har Vejle Kommune fået afvist alle sine hidtidige ansøgninger om dispensation fra forskellige dele af folkeskoleloven. Det er stort set de samme punkter, mange af frikommunerne i dag søger dispensation om, inden for det nye forsøg.

“Så håber vi selvfølgelig, vi får lov denne gang,” siger Niels Ågesen.

Et blik på de første forhåndsgodkendelser peger dog på, at i hvert fald Indenrigs- og Økonomiministeriet ser mere åbent på kommunernes ønske om at få friere rammer for klasse- og holddannelse, fagkrav osv.

Ifølge Lene Holm Pedersen fra AKF afhænger frikommuneforsøgets succes af, om der kan etableres et frugtbart samspil mellem staten og kommunerne. Det er vigtigt at bevare dynamikken i processen, at frikommunerne samarbejder, og at sektorministerierne spiller med. Ellers går det ud over projektet. Men kommunerne – og deres landsorganisation, KL – har en central rolle i forhold til at være ambitiøse og kreative i deres krav.

Formand for KL Jan Trøjborg mener, at det er et “ekstremt spændende felt” af ansøgninger.

“Der ligger virkelig noget i det her, som er politisk sprængfarligt,” siger han. “Nu er det op til beslutningstagerne på Christiansborg at udvise det politiske mod og give tilladelserne.”

Landsorganisationen er dog også optaget af, at kommuneforsøget ikke bliver en syltekrukke og et reservat for al afbureaukratisering og nytænkning i den kommunale sektor:

“Hvis forsøgene giver gode erfaringer skal de gøres til generel lovgivning, der kommer alle kommuner til gode hurtigt og ikke først efter fire år, når forsøgene er slut,” siger Jan Trøjborg.

Skal der komme reel læring ud af projektet, kræver det dog også, at der bliver foretaget tilbundsgående evalueringer af de mange nye forsøg, understreger Lene Holm Pedersen:

“Hvis ikke der sker en systematisk erfaringsopsamling, risikerer vi at havne i samme situation som i 80’erne, hvor ingen reelt ved, hvad der er en succes og derfor er smart at ophøje til generel lovgivning,” siger hun.