I 1990’erne – da Mogens Lykketoft var minister og Anders Eldrup departementschef – var Finansministeriet den politiske verdens kraftcenter. Det var her, kuglerne blev støbt og affyret, når nye reformer eller større politiske initiativer skulle iværksættes. Det var dengang, det hed sig, at alt, hvad der er godt for regeringen, kom fra Finansministeriet.

Så central har ministeriets rolle ikke været siden. I Anders Foghs regeringstid flyttede det politiske epicenter til Statsministeriet. Det skyldtes dels den økonomiske højkonjunktur, der ikke satte budgetdisciplin særlig højt på dagsordenen, og dels VK-regeringens politiske projekt, som bl.a. gik ud på at vise, at man var lige så god til velfærd som en socialdemokratisk ledet regering.

Situationen ændrede sig efter krisens indtog i 2008 og statsministerskiftet i 2009. Og med den nye regerings politiske dagsorden, der handler om budgetdisciplin, øget arbejdsudbud og løntilbageholdenhed er Finansministeriet i dag igen tilbage i sin klassiske nøglerolle som udgiftspolitisk vagthund.

Departementschef David Hellemann er dog næppe tilfreds, lyder skudsmålet, når man spørger rundt i ministerierne. Her er der ikke meget tvivl om, at Finansministeriets ambitiøse departementschef har visioner, der går endnu videre for sit ministerium. Står det til ham, skal Finansministeriet igen blive regeringens tænketank, der står for at udarbejde offensive reformer af den offentlige sektor, lyder vurderingerne. Det fremgår såmænd også af ministeriets egen nedskrevne mission og vision, hvor det bl.a. hedder, at ministeriet skal være “et analytisk kraftcenter”, der ikke alene skal levere “det bedst mulige grundlag for at føre en sund økonomisk politik”, men også sikre “fornyelse og effektivisering af den offentlige sektor”.

Men det er ikke så ligetil, som det var i 90’erne. Før det første skal David Hellemann – sammen med finansminister Bjarne Corydon – skabe de rammer og værktøjer, der vil gøre dem i stand til at holde centraladministrationen, regionerne og kommunerne under tæt overvågning. Det er bestemt ikke nogen let opgave – og det skal oven i købet ske i en periode, hvor Finansministeriet selv går foran i sparebestræbelserne ved at skære ned på antallet af medarbejdere.

For det andet har ministeriet ikke det analytiske forspring i forhold til fagministerierne, som det var tilfældet i begyndelsen af 90’erne. Og dertil kommer, at især Økonomi- og Indenrigsministeriet – under Margrethe Vestager og departementschef Sofus Garfiel – på denne bane kan blive en meget stærk konkurrent.

For det tredje er spørgsmålet, om tiden og udfordringerne er løbet fra den tankegang, at rollen som regeringens policy-mager kan overlades til et enkelt ministerium. Og endelig skal David Hellemann – som alle departementschefer – balancere hårfint mellem at være ministerens rådgiver og en synlig og tilstedeværende leder for organisationen, en balance, der har været svær for mange.

En uforudset udnævnelse

Der var ikke mange, der havde forudset, at det skulle blive Hellemann, der i oktober 2010 blev udnævnt til en af de absolutte topposter i centraladministrationen, departementschef i Finansministeriet. Men logikken er efterfølgende blevet åbenbar for de fleste. På det tidspunkt var den daværende VK-regering langt om længe ved at indstille sig på, at den økonomiske krise nok ikke var et hurtigt overstået fænomen. Med Hellemann fik man en person, som ikke bare var flasket op i den del af Finansministeriet, der holder styr på rigets udgifter, men oven i købet havde vist sig så kvalificeret, at han på forholdsvis få år var steget i graderne fra at være fuldmægtig til at blive den af departementets fem afdelingschefer, der havde ansvaret for den samlede finanslov.

Dertil kunne man nævne, at han i de næsten fire år som økonomidirektør i Danmarks Radio, der gik forud for ansættelsen som departementschef, fik styr på en kriseramt virksomhed, hvor skeletterne nærmest stod i kø for at falde ud af skabene. Oven i købet på en måde, der – uanset omfattende fyringsrunder og besparelser – efterlod indtrykket af, at han ved sin afgang var lige så velset i DRs bestyrelse som blandt medarbejderne.

Årene i Danmarks Radio viste også, at Hellemanns talenter rakte til mere end den anonyme embedsmandsrolle.  Fra at leve en skjult tilværelse som afdelingschef i Finansministeriet, blev han som økonomidirektør kastet ud i den opgave at skulle forklare og forsvare for både bestyrelse og medarbejdere, hvorfor omfattende spare- og fyringsrunder var nødvendige. En opgave han i dag får stor ros for:

Tidligere folketingsmedlem for SF Aage Frandsen, der var medlem af DR’s bestyrelse i hele Hellemann-perioden, betegner ham som “en rigtig dygtig kommunikator og en meget fin pædagog”: “Beslutningsgrundlaget for bestyrelsen var altid grydeklart. Vi var ikke nødt til efterlyse flere oplysninger, for han havde virkeligt godt styr på, hvilke informationer og beregninger vi havde brug for.”

Ifølge Frandsen var Hellemann også en meget troværdig og behagelig person at samarbejde med: “Som jyde var han tilbøjelig til at underspille sin rolle og bruge sin humor, og det var både fremmende for forståelsen og samarbejdsklimaet.”

En næsten lige så positiv karakteristik kommer fra medarbejdernes medlem af bestyrelsen, Mogens Rubinstein: “Han løste sin opgave til perfektion. Der var selvfølgelig medarbejdere, som han ragede uklar med, hvilket næppe kan undgås i den situation. Men i det store hele var der opbakning fra medarbejderne, fordi alle forstod, at det var en nødvendig opgave.”

Rubinstein tilføjer dog, at der formentlig stadig er DR-medarbejdere, som synes, at han undertiden gik for vidt i sine sparebestræbelser. F.eks. da han forbød servering af croissanter og rundstykker til interne møder. Og det var ikke for sjov, at hans afdeling gik under øgenavnet Hellemann-provinsen – efter det uroplagede område i Afghanistan, hvor de danske soldater har lidt store tab.

Tilbage mod centrum – men der er trængsel

Det var tidligere finansminister Claus Hjort Frederiksen, der stod bag udnævnelsen af Hellemann. Men hans åbenlyse kvalifikationer som budgetbisse er ikke blevet mindre brugbare, fordi der siden er kommet en ny regering. Tværtimod. For det første er den økonomiske krise jo langtfra blevet aflyst, og for det andet er S-R-SF-regeringen formentlig i endnu højere grad end den foregående regering optaget af at holde udgifterne i ave. Det er ganske enkelt forudsætningen for at gennemføre den nærmest overansvarlige økonomiske politik, som regeringen – med sit forsigtighedsprincip – har forsøgt at gøre til sit varemærke.

Skal Danmark komme helskindet ud af krisen, er det imidlertid ikke nok at have en kassemester, der kan sige nej. Der er også behov for øge innovation, vækst og konkurrenceevne. Ikke bare lige nu hvor det meste af Europa står i stampe, men også i en fremtid, hvor en fortsat globalisering, øget bevægelighed af kapital og arbejdskraft, de nye stærke økonomier, overgangen fra fossile til vedvarende energikilder osv. vil skærpe omstillingskravene til de nationer, der ønsker at befinde sig i førerfeltet.

Når Finansministeriet sædvanligvis vurderes som et af de mest indflydelsesrige ministerier – næsten på linje med Statsministeriet – er årsagen først og fremmest, at det fra start til slut sidder på arbejdet med de årlige finanslove, der er centralnervesystemet både i statsadministrationen og det politiske liv. Det er også finansministeren, der sidder for bordenden i regeringens magtfulde økonomiudvalg, og hans departementschef, som har hovedansvaret for forberedelsen af møderne.

Efter de “magre år” for ministeriet under Anders Fogh Rasmussen har ministeriet i de senere år generobret rollen som kassemesteren i regeringen. Hovedparten af de mange reform- og spareinitiativer, som VK-regeringen fremsatte sidste forår, havde Finansministeriet som afsender.

Professor Lotte Jensen, Institut for Ledelse, Politik og Filosofi ved CBS, der bl.a. har skrevet et større værk om Finansministeriets historie, ser ingen grund til at tro, at den rolle vil ændre sig under den nuværende regering: “Vi har fået en socialdemokratisk finansminister, der har et stort behov for at demonstrere, at den nye regering vil føre en mindst lige så ansvarlig økonomisk politik som den foregående – ikke mindst for at modgå oppositionens anklager om uansvarlighed,” siger hun til Mandag Morgen.

Med den annoncerede budgetlov, der skal afstikke rammerne for statens, regionernes og kommunernes udgifter, og den danske deltagelse i euro-landenes finanspagt er der tilmed udsigt til, at det område bliver endnu mere politiseret: “Med den nye lov vil det blive meget mere synligt end under nogen tidligere regering, om den vil være i stand at overholde sine budgetter, og derfor får Finansministeriet på det område en endnu vigtigere rolle, end vi tidligere har set,” vurderer Lotte Jensen.

Om ministeriet derudover vil være i stand til at tilbageerobre sin tidligere rolle som regeringens tænketank for strukturpolitiske tiltag, er hun mere i tvivl om: “Det er svært at vurdere på nuværende tidspunkt, men det bliver en stor udfordring, fordi der vil være så meget tryk på den udgiftspolitiske dagsorden, at den risikerer at dominere ministeriets opmærksomhed, prioritering og rekruttering,” siger Lotte Jensen.

Et andet spørgsmål er, hvordan regeringen selv mener, at rollefordelingen skal være mellem de forskellige ministerier. Set fra Finansministeriets synspunkt kan det dårligt opfattes som andet end en svækkelse, at den overordnede overvågning af økonomien og samarbejdet i de internationale økonomiske organisationer (herunder økonomi- og finansministermøderne i EU) er flyttet tilbage i Økonomiministeriet, der under Margrethe Vestager er blevet forenet med Indenrigsministeriet. Det har skabt nogle nye brudflader i regeringsapparatet – og risikoen er naturligvis, at de forskellige økonomiske ministerier, der også inkluderer Vækst- og Erhvervsministeriet og Skatteministeriet, begynder at bekrige hinanden i stedet for at samarbejde. Et eksempel på nødvendigheden af samarbejde er, at det er Finansministeriet, der sidder for bordenden ved årlige kommuneforhandlinger og OK-forhandlingerne med de offentligt ansatte, mens det er Økonomi- og Indenrigsministeriet, der har den daglige kontakt med kommunerne og er udset til at spille en afgørende rolle i udformningen af regeringens reform af hele den offentlige sektor. Se Mandag Morgen, nr. 2, 2012.

Hellemanns flagskibe

David Hellemann har siden sin tiltrædelse gjort sit for at placere Finansministeriet som regeringens centrale om­drejningspunkt. Ser man på hans track-record efter de første små to og et halvt år, har han allerede sat et par skibe i søen, som formentlig vil kunne hjælpe regeringen med at føre den ønskede ansvarlige økonomiske politik. Det ene er den allerede omtalte budgetlov, hvis ide blev undfanget under den tidligere regering, der jo havde store problemer med at holde styr på offentlige udgifter. Det andet er Projekt Bedre Økonomistyring, der trinvist skal forbedre styringen af de offentlige budgetter frem mod 2015.

Kort fortalt har projektet tre faser. Første fase består i at sikre sig, at de enkelte ministerier, styrelser og institutioner løbende har styr på, hvor mange penge de bruger. Anden fase handler om at øge budgetternes gennemsigtighed, så man kan finde ud af, hvad man får for pengene, og hvor effektivt de enkelte opgaver løses. Mens ambitionen med tredje fase er at levere et værktøj til politikere og offentlige ledere, der vil gøre det muligt for dem at prioritere mellem forskellige indsatsområder på et mere oplyst grundlag.

Ifølge bladet Incitament, der udgives af Moderniseringsstyrelsen under Finansministeriet, skal projektet i første omgang sikre “en markant forbedring” af økonomistyringen i staten. I bladet, der har et af de meget få interviews, som Hellemann har givet (han har heller ikke ønsket at lade sig interviewe til denne artikel), beskriver han budgetprocessen som “vendt på hovedet”: “Først bør man fastlægge et mål, dernæst definere og prioritere aktiviteter til at nå målene og endelig lægge budgettet. I staten gør vi det ofte i den modsatte rækkefølge,” siger han til bladet.

At der er nye tider på vej på det område, fremgår også af en anden udtalelse til Incitament om samme sag. For ifølge Hellemann kræves der også et helt nyt fokus på offentlige lederes forklaringer på, hvorfor et regnskab afviger fra budgettet: “Vi skal have styr på, hvornår og hvorfor disse afvigelser sker. At afvigelsen skyldes merudgifter, er ikke en forklaring,” lyder Hellemanns salut. Og skulle topchefer i f.eks. forsvaret og politiet, der er blandt de mest berygtede for at have rod i regnskaberne, ikke tro, at han mener det alvorlig, kan de bare spørge i Danmarks Radio, hvor man stadig tydeligt husker de barske år med “Hellemann-provinsen”.

Et tredje af departementschefens flagskibe har derfor logisk nok været rekrutteringen af offentlige topledere, der ifølge Hellemanns overbevisning – ligesom ham selv – bør have haft praktisk erfaring fra en driftsorganisation, hvor man ikke bare beskæftiger sig med at rådgive en minister. Tankegangen er at sikre, at topledere i staten får en mere professionel tilgang til at styre og udvikle deres egne organisationer og dermed bliver bedre til at implementere de allerede trufne beslutninger.

At han har skaffet sig lydhørhed for det synspunkt, kan allerede i dag registreres i udnævnelsen af de nye ministres departementschefer. Hvor karrierevejen tidligere typisk bestod i, at en minister pegede på den afdelingschef i departementet, som den pågældende havde størst tillid til, er der i den nuværende regering hele tre departementschefer med en fortid som kommunal- eller regionsdirektører: Jesper Fisker (Ministeriet for Børn og Undervisning), Jesper Zwisler (Social- og Integrationsministeriet) og Per Okkels (Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse).

Om de nye initiativer får den ønskede virkning, vil vise sig, men ud over kommunerne, der vanen tro klager over den stramme økonomiske styring, står kritikerne af Hellemanns initiativer ikke ligefrem i kø. Som tidligere departementschef og udviklingsdirektør i Erhvervsministeriets forskningsenhed FORA, Jørgen Rosted, udtrykker det, har man nu fået en departementschef, der betragter den offentlige sektor som en virksomhed: “Nu skal den offentlige sektor trimmes og budgetterne holdes i et omfang, som vi ikke tidligere har set.  Det er givetvis helt nødvendigt – og det kunne jeg ikke drømme om at være modstander af,” siger han bl.a. med henvisning til den ukontrollable vækst i de offentlige budgetter i den forrige regerings tid. Se figur 1.

En meget magtfuld person

Som departementschef er David Hellemann underlagt nogle helt særlige spilleregler, der adskiller sig fra de fleste andre chefers. Han er underordnet sin minister og spiller derfor en noget anden rolle end en administrerende direktør i den private sektor. En departementschef har groft sagt to hovedopgaver: At rådgive sin minister og være chef for ofte flere hundrede medarbejdere.

Det kan være en ret skizofren oplevelse. For den første opgave har oftest første prioritet, så den anden opgave har en tendens til at blive skubbet til side.
Som rådgiver for ministeren lever en departementschef et ret usynlig liv i den offentlige debat. David Hellemann er ingen undtagelse. Det antal interview han har givet til de danske medier, kan tælles på et par fingre.

At han er i omverdenen alligevel opfattes som en særdeles magtfuld person, kan der til gengæld ikke herske tvivl om. F.eks. har det været i forbindelse med researchen til denne artikel været særdeles svært at få personer i og omkring Slotsholmen til at udtale sig til citat om hans styrker og svagheder. Det gælder endog Danmarks Jurist- og Økonomforbund (Djøf), som en stor del af hans medarbejdere er organiseret i. Ifølge Djøf skyldes den manglende lyst dog ene og alene, at man også har Hellemann som medlem.

Bundlinjen for en departementschef er også mere kompleks, end den er for de fleste administrerende direktører. Ifølge professor Kurt Klaudi Klausen, Institut for Statskundskab ved Syddansk Universitet, er succeskriteriet for en offentlig topleder især at skabe og fremstå med legitimitet – især blandt de politikere og de samarbejdspartnere, der er tæt på: “Derfor er troværdighed og pålidelighed utrolig vigtig for den offentlige topleder. Det stiller store krav til den pågældendes evne til at kommunikere og levere overbevisende argumenter for, hvorfor man har truffet den ene beslutning frem for den anden. Derudover skal en offentlig topleder naturligvis have en klar fornemmelse af, hvilke beslutninger der er politisk mulige og legitime i en bred offentlighed,” siger Kurt Klaudi Klausen.

Når det lykkedes Hellemann at bevare et relativt godt forhold til medarbejderne i DR, skyldtes det ifølge Mandag Morgens kilder formentlig, at han selv gik foran ved at gennemføre besparelser og fyringer i sin egen afdeling. Og samme metode har han også valgt i forbindelse med den igangværende fyringsrunde i en række ministerier, der betegnes som den største i nyere tid.

Den konkrete årsag er et besparelseskrav, som den forhenværende regering fik vedtaget i forbindelse med den såkaldte boligjobplan, og som den nuværende regering har overtaget. Den består i, at man ved såkaldt fokuseret administration reducerer 2,5 pct. af centraladministrationens udgifter til løn og drift i 2012 – og 2,5 pct. mere i 2013. Det svarer til ca. en halv milliard kr. pr. år.

Hvor mange ansatte, der skal fyres, vides ikke, men det drejer sig i hvert fald om mange hundrede. Alene i Finansministeriet er der fyret godt 100 medarbejdere, hvilket bl.a. er sket ved at sammenlægge Økonomistyrelsen (statens regnskabskontor) og Personalestyrelse, (statens personalekontor). Formålet med den nye Moderniseringsstyrelse er angiveligt at få departementet og styrelserne til i højere grad at fungere som en samlet koncern. Se også tekstboks.

Samme fremgangsmåde anvendes f.eks. i Sundhedsministeriet, hvor Sundhedsstyrelsen og Lægemiddelstyrelsen bliver lagt sammen, og i Fødevareministeriet, hvor FødevareErhverv, Fiskeridirektoratet og størstedelen af Plantedirektoratet allerede er blevet til én styrelse.

Besparelserne i Finansministeriet har dog ikke fået helt så høje karakterer blandt medarbejderne som i DR. Bl.a. fordi sammenlægningen af de to styrelser kom fuldstændig bag på alle, og fordi de ikke har haft adgang til de konsulentrapporter, der ligger bag.

Djøf vil som nævnt ikke udtale sig om sagen, men det vil HK/Stats formand Thora Petersen gerne. Hun mener, at processen har været alt for brutal, og at medarbejderne og de faglige organisationer har været inddraget i alt for ringe grad i den overordnede beslutningsproces. Derfor har hun svært ved at forstå, at Finansministeriets fremgangsmåde skulle være et forbillede for de andre ministerier: “Vi ville selvfølgelig gerne have medvirket til at gennemføre de rationaliseringer, der var nødvendige. Men vi ville naturligvis også lægge vægt på, at det skete i respekt for medarbejderne. Det er også mest langtidsholdbart, hvis det foregår med en stor åbenhed, information og omhu, så massefyringer undgås. I stedet har man valgt en metode, der minder om de værste eksempler i den private sektor, hvor der skæres hårdt og hurtigt. På det punkt må jeg virkelig sige om David Hellemann, at det kan godt være, at han er en fremragende økonom, men han er nødt til at udvise større tålmodighed og forståelse for de menneskelige omkostninger.”

Samarbejde er blevet mere nødvendigt

Foreløbig er der dog ikke noget, der tyder på, at den slags protester gør indtryk på regeringen. Finansminister Bjarne Corydon har indtil videre bakket 100 pct. op bag nedskæringerne. Bl.a. med udtalelser om, at det er vigtigt, at den offentlige sektor går i front, når det gælder om at fjerne underskuddene på statsfinanserne, og at ingen skal tro, at en socialdemokratisk ledet regering har mindre styr på  økonomien og balance på finanserne end en borgerlig.

Om Hellemann så også vil få regeringens velsignelse til at Finansministeriet kan indtræde i sin gamle hovedrolle fra 90’erne som tænketank for de offensive reformer, der også skal til for succesfuldt at bringe landet ud af krisen, er til gengæld et åbent spørgsmål.

Internt i ministeriet er der ikke megen tvivl om, at det kunne være Hellemanns ambition. Her beskrives han som ekstrem målrettet og resultatorienteret, men roses også i høje toner for at interessere sig mere for medarbejderne end forgængeren, have et godt blik for deres placering i organisationen og være både humoristisk og meget åben for diskussion. “Der hersker et godt kollegialt og uformelt samarbejde, men alt andet ville også være ulideligt i en organisation, hvor man arbejder røven ud af bukserne,” lyder en karakteristik.

Den nylige sammenlægning af ministeriets styrelser kan ses som et led den bestræbelse, fordi den bl.a. medfører, at departementet frisættes for driftsopgaver – og dermed ene og alene vil blive i stand til at koncentrere sig om at udvikle policy-udspil til regeringen.

Når bl.a. Kurt Klaudi Klausen stiller sig tvivlende over for, om Finansministeriet kan generobre sin gamle rolle, skyldes det for det første, at innovation ikke er noget, som skabes top-down, men er en tankegang, der forudsætter et bredt engagement i hele den offentlige sektor. Og for det andet, at hele den økonomistiske tankegang, der har præget Finansministeriet, ikke er så enerådende som tidligere: “F.eks. er det jo i dag mere interessant at finde ud af, hvordan vi skaber den bedst mulige folkeskole end at spare på uddannelsesbudgettet. Det samme gælder for de andre sektorområder, og derfor har fagministerierne fået en langt større mulighed for at være offensive,” vurderer han.

Jørgen Rosted mener heller ikke, at en oprustning af Finansministeriet vil være et svar på tidens udfordringer: “Også før i tiden var det et problem, hvis det ministerium fik for meget magt. For skal der skabes en udviklingsstrategi, der kan bringe landet videre, skal der også bruges penge – og det har Finansministeriet svært ved at gøre med troværdigheden i behold. Derfor skal en regerings overordnede strategi formuleres et andet sted.”

Tror man som Lotte Jensen på, at Finansministeriet ikke nogensinde igen kan generobre sin position fra 90’erne, og at magtfordelingen vil være meget mere spredt, vil evnen til at samarbejde også blive en af David Hellemanns største udfordringer: “Det er ikke en udfordring, som specielt gælder for Finansministeriet. For alle magtfulde organisationer er det et problem, at de har svært ved at indse begrænsningerne i deres egen form for tænkning. Forestillingen om, at alle kreative løsninger skal komme fra et enkelt sted, er nok også lidt for gammeldags,” siger hun.