Et enestående embedsmandssystem har nået sin grænse

Det danske minister- og embedsmandssystem er nået til en kritisk grænse. For at sikre fortsat god regeringsførelse i Danmark bør ministrene udnævne et hold af erfarne rådgivere og politikmagere.

God regeringsførelse er det vigtigste af alt. Uden ordentlig regeringsførelse falder et land fra hinanden. God regeringsførelse betyder tillid til offentlige institutioner, og det gælder dem alle: lige fra hospitaler og skoler over politi og forsvar til skattevæsen og retsvæsen. De skal være veldrevne og forvaltes på den måde, de folkevalgte politikere har forestillet sig. Til god regeringsførelse hører også, at politiske beslutninger træffes på et retvisende grundlag, så offentligheden har tillid til de oplysninger, der fremlægges om konsekvenserne af politiske beslutninger. Og ikke mindst kræver god regeringsførelse, at regeringen er i stand til at udforme og gennemføre en politik, der lever op til de løfter, regeringen er valgt på.

I Danmark har vi vænnet os til, at skiftende regeringer har vist god regeringsførelse. Der har været tillid til de offentlige institutioner, grundlaget for de politiske beslutninger har været i orden, og i de fleste tilfælde har danske regeringer været i stand til at løse de opgaver, de har sat sig for. I de senere år er der imidlertid kommet ridser i lakken, og der må konstateres en svigtende tillid til flere offentlige institutioner, og en tilbagevendende kritik af de oplysninger, regeringen giver Folketinget og offentligheden. Er de tilstrækkelige og retvisende, eller er de manipulerende? I de senere år har der også været flere eksempler på, at de løfter, en regering har givet, ikke blev indfriet. Ikke fordi regeringen skiftede mening, men fordi politikken ikke var god nok, eller fordi regeringen måtte opgive at udforme en politik, der løste problemet.

Ny bog

Peter Loft, tidl. departementschef i Skattemini­steriet, og Jørgen Rosted, tidl. departementschef i Erhvervsmi­nisteriet, argumenterer i bogen ”Hvem har ansvaret – revner og sprækker i det danske embedsmandssystem” for, at det danske embedsmandssystem slår revner og sprækker.

Der er svigtende tillid til grundlaget for politiske beslutninger og voksende usikkerhed om ansvaret for løsningen af administrative opgaver, mener de to forfattere.

I bogen kommer de med forslag til ændringer af det danske embedsmandssystem.

Bogen udkommer i dag, 1. september 2016.

hvem_har_ansvaret jørgen rosted peter loft

Der er imidlertid ikke enighed om, hvorvidt den vigende tillid til politikere og embedsmænd er et mindre problem, der kan løses med justeringer af det nuværende minister- og embedsmandssystem, som det var DJØF-udvalgets – der blev nedsat i forbindelse med Christiania-/nødløgnssagen og havde tidligere departementschef Bo Smith som formand – opfattelse, eller om det er et mere alvorligt problem, hvis løsning kræver en systemændring.

Presset på embedsmandssystemet

I bogen ”Hvem har ansvaret – revner og sprækker i det danske embedsmandssystem” argumenterer vi for, at den svigtende tillid til regeringsførelsen er et alvorligt problem, som kræver, at vi nøje overvejer, hvordan vi kan og bør ændre systemet.

I Danmark er der kun én politisk udnævnt person i ministeriet – ministeren, som har ansvaret for alt, hvad der foregår. Til at hjælpe sig har ministeren partineutrale embedsmænd, som bistår ministeren med, at alt går rigtigt for sig, og at der udformes og gennemføres den politik, som ministeren og regeringen ønsker. Dette minister- og embedsmandssystem, som er enestående og ikke findes i andre lande, har tjent Danmark godt i mange år, men spørgsmålet er, om det stadig gør det?

Samfundet er blevet mere kompliceret, og der skal hentes viden fra mange forskellige kilder for at udforme den rigtige politik. Samtidig er den politiske proces blevet mere presset, fordi der er et voksende krav om hurtige beslutninger, og fordi ministeren skal være på næsten hele døgnet.

Den stigende kompleksitet og det høje tempo har betydet, at ministrene har brug for mere hjælp, hvad de også har fået. Der er ansat særlige medierådgivere, men ellers er det embedsmændene, der er trådt til, og i dag bruger de ledende embedsmænd i departementerne med departementschefen i spidsen en stor del af deres tid på at hjælpe ministrene med at klare dagen og vejens politiske problemer. Der skal hvert år gennemføres en hel del lovforslag eller justeringer af eksisterende love bare for at administrere det nuværende komplicerede samfund, og ministrene får mange spørgsmål og henvendelser fra Folketinget og offentligheden om forholdene på ministerområdet, som ministeren skal svare fyldestgørende på. Ministeren og de ledende embedsmænd i departementerne, især departementschefen, må således bruge meget tid på at klare de daglige skærmydsler – og for departementschefens vedkommende meget mere tid end tidligere. Den tid går naturligvis fra andre opgaver, som departementschefen ikke kan tage sig af i samme omfang som tidligere.

Ansvaret forsvinder

En naturlig konsekvens af denne udvikling har været, at de offentlige institutioner, der står for at forvalte lovgivningen og betjene borgere og virksomheder, er blevet mere overladt til sig selv, med det resultat at det i dag er usikkert, hvem der i grunden har ansvaret for, at alt går rigtigt for sig. Ministeren har stadig det overordnede ansvar, men hvem varetager det på ministerens vegne? Er det departementschefen, eller er det direktørerne for styrelserne? Det er ikke nødvendigvis et problem, hvis det er direktørerne for styrelserne, der får det overordnede ansvar, men det er et alvorligt problem, hvis ansvarsfordelingen er uklar, som tilfældet er i dag. Hvis departementschefen og departementet ikke længere skal have en tilsyns- og koordinerende opgave i forhold til ministeriets styrelser, der forvalter lovgivningen, skal det bestemmes, hvem der så skal hjælpe ministeren med, at alt går rigtigt for sig. At ansvaret i dag er flydende, tror vi er en vigtig årsag til de mange sager – såsom de fejlagtige udbytterefusioner i Skat og den uklare baggrund for den såkaldte Eritrea-rapport fra Udlændingestyrelsen – og den voksende mistillid til systemet.

Udvikling af ny politik halter

I bogen rejser vi også tvivl om de partineutrale embedsmænds mulighed for at udforme ny politik og give ministeren den nødvendige hjælp til at få politikken gennemført. Embedsmænd kan rådgive og hjælpe ministrene med at ændre på det eksisterende lovgrundlag ved at skrue på velkendte knapper. Det er den netop offentliggjorte 2025-plan et godt eksempel på. Det er en omfattende plan, der indeholder afgørende politiske prioriteringer, og hvor der flyttes rundt på mange milliarder, men det sker ved at anvende allerede kendte politiske håndtag. Og til den opgave er det danske embedsmandsystem velegnet. Men planen indeholder også et par områder, hvor der er brug for ny politik med nye politiske håndtag. Det gælder systemet for ejendomsbeskatning og muligvis også konsekvenserne af en udskydelse af tidspunktet for pension, hvor der synes at være politiske ønsker om ændringer i førtidspensionen. På begge områder er der højst sandsynligt brug for ny politik med nye håndtag, herunder nye finansieringsformer, hvis der skal findes en holdbar løsning. På ingen af de to områder – ejendomsbeskatning og førtidspension – indeholder 2025-planen konkrete forslag eller i hvert fald ikke forslag, der virker fremtidssikrede.

Områder, der kræver udvikling af ny politik, er svære at håndtere for et partineutralt embedsværk. Udvikling af ny politik kræver for det første, at det erkendes, at justeringer af den hidtidige politik ikke længere er tilstrækkelig, og at ny politik er nødvendig, hvilket ofte er vanskeligt, fordi konsekvenserne af ny politik er usikre og derfor forbundet med politisk træghed eller ligefrem modstand, som må overvindes. Lykkes det, skal forslaget have en konkret udformning og ikke mindst en udformning, som kan opnå den nødvendige politiske opbakning. Bidrager partineutrale embedsmænd meget aktivt med både at bane vejen for ny politik og at skabe opbakning til den, kan de blive meget synlige, og partineutraliteten kan blive anfægtet af politikere, som er imod de forslag, der tegner sig. Det er derfor forståeligt, at embedsmænd, der skal bevare partineutraliteten, holder sig tilbage.

Udvalg med uafhængige eksperter

Regeringen kan i stedet nedsætte udvalg med eksterne, uafhængige eksperter. Men netop uafhængigheden kan ofte være et problem, fordi regeringen ikke med sikkerhed kan vide, om de forslag, udvalget kommer frem til, er spiselige for regeringen. I de senere år har det været mere undtagelsen end reglen, at en regering har valgt at lade uafhængige eksperter udforme konkret politik på områder, der var politisk vigtige for regeringen.

Der er brug for nye politikmagere

Men når der er brug for helt ny politik, hvem laver den så? Hvem er politikmagerne i det nuværende samfund? Politikere og regering kan sætte mål for samfundsudviklingen og pege på den type politik, som de mener kan realisere målene. Men selve politikken skal jo udformes, og der skal skabes den nødvendige opbakning til den, og hvem gør det?

Det er i stigende grad embedsmændene, som ministrene forventer kan være de egentlige politikmagere, men er partineutrale embedsmænd de bedste til det? Det tvivler vi på. At være politikmager handler som nævnt ikke kun om at udforme den konkrete politik. Der skal også skabes forståelse for, at en helt ny politik er nødvendig, og der skal skabes opbakning til, at den politik, som regeringen foreslår, også er den rigtige. Det er ministerens opgave, og det lykkes sikkert meget godt, når det er ændringer af det eksisterende lovgrundlag, som f.eks. 2025-planen. Her er politikere og ministre på hjemmebane og kan håndtere diskussionen og finde det nødvendige flertal. Men hvis det er et helt nyt område med ny politik og nye politiske håndtag, betyder samfundets voksende kompleksitet, at det er betydeligt vanskeligere at få grundlæggende ændringer igennem. Behovet for dygtige politikmagere er derfor voksende.

Hvis de partineutrale embedsmand udvikler sig til egentlige politikmagere, kan det let gå galt, og partineutraliteten gå fløjten. Derfor må partineutrale embedsmænd være tilbageholdende med at påtage sig opgaven som politikmagere, der både baner vejen for ny politik, udformer politikken og påtager sig en drivende rolle i at få den gennemført.

Embedsmandssystemet har nået en kritisk grænse

Efter vores opfattelse er det danske minister- og embedsmandssystem nået til en kritisk grænse. Det stadig mere komplicerede samfund og presset fra nye medier om hurtigere beslutninger og mere åbenhed betyder, at ministrene har brug for stadig mere hjælp til at lave politik. I det danske system har de partineutrale embedsmænd indtil nu ydet den hjælp, men det er sket på bekostning af de ledende embedsmænds og især departementschefernes mulighed for at hjælpe ministeren med at sikre, at alt går rigtigt for sig. Og det er gået ud over den gode forvaltning og tilliden til offentlige institutioner.

Selvom embedsmændene bruger meget mere tid på at hjælpe ministrene med at udforme og gennemføre politik, så er der grænser for, hvor langt partineutrale embedsmænd kan gå, og derfor bliver udviklingen af den helt nødvendige nye politik nødlidende.

Af de to årsager – den uklare ansvarsfordeling og den nødlidende politikudvikling – mener vi, at der er brug for grundlæggende ændringer af det danske embedsmandssystem.

Forslag om et hold af politisk udnævnte rådgivere og politikmagere og præcisering af ansvaret

For at sikre fortsat god regeringsførelse i Danmark foreslår vi, at ministrene udnævner et hold af erfarne rådgivere og politikmagere. De skal ikke ansættes som politisk udnævnte embedsmænd, men som faglige rådgivere, der hjælper ministeren med at udvikle politik. De skal ikke kunne give tjenesteordre til embedsmændene; det er kun ministeren, der kan det; men de skal give råd og lave forslag til politik og arbejde med at skabe opbakning til politikken.

Vi forestiller os, at det er synlige rådgivere, som også kan deltage i den offentlige debat og hjælpe ministeren med at forklare og forsvare politikken. Vi forestiller os, at det er erfarne personer, der hentes fra forskellige poster i det danske samfund, og som har særlige faglige kompetencer på områder, hvor regeringen har et særligt behov for at udvikle ny politik. Nogle af de faglige rådgivere kan have mere generelle politiske kompetencer og hjælpe ministeren i hele regeringsperioden, mens andre har mere specifikke faglige kompetencer og forlader gruppen af politisk udnævnte politikmagere, når opgaven er løst.

De partineutrale embedsmænd skal fortsat hjælpe ministeren med at udforme politik og ikke mindst bidrage med den faglige ekspertise og administrative erfaring, som er forankret i et ministerium, og som er en forudsætning for udvikling af god politik, der holder og virker efter hensigten.

Et erfarent og fagligt kompetent hold af rådgivere og politikmagere vil aflaste de ledende embedsmænd i departementerne og ikke mindst departementschefen, som så til gengæld kan påtage sig et større ansvar for at hjælpe ministeren med, at alt det, der foregår i et stort ministerium, går rigtigt for sig. Det kan måske også udtrykkes ved, at departementschefen genindsættes i sin oprindelige funktion. Men verden ændrer sig, så for at sikre, at ansvarsforholdene i ministerierne bliver tydelige for alle, foreslår vi, at det præciseres i den danske forvaltningsret, hvem der har ansvaret for hvad. Hvordan er ansvarsfordelingen mellem ministre og departementschefer og mellem departementschefer og styrelsesdirektører? Det bør også fremgå tydeligt, at departementschefen har et særligt ansvar for, at det arbejde, der foregår i ministeriet, og det materiale, der går ud af ministeriet, lever op til de krav om embedsmandsdyder, der er bred politisk opbakning til.

En ændring af det danske minister- og embedsmandssystem kan ikke gennemføres fra den ene dag til den anden. Det er håbet med vores bog, at den vil skabe debat om det danske embedsmandssystem, og at debatten vil føre til nedsættelse af et kompetent udvalg med bemyndigelse til at udforme forslag til en grundlæggende ændring, der kan bevare de gode sider af det kendte danske embedsmandssystem. Vi går ikke ind for politisk udnævnte departementschefer og ledende embedsmænd i ministerierne, som man har i enkelte lande, og som let kan blive konsekvensen, hvis udviklingen i Danmark fortsætter ad den vej, vi har set i de senere år. Skulle der vise sig flertal for politisk udnævnte topchefer i de danske departementer, er det imidlertid helt afgørende, at der udformes klare regler for, hvem der har ansvaret for, at alt går rigtigt for sig. Det kan i så fald ikke længere være ministeren, da hans hjælpere i et sådan system også vil være politisk udnævnte.


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu




Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu