Hvert år opkræver staten omkring en halv milliard kroner fra danske landmænd i landbrugsafgifter, som dog hurtigt bliver ført tilbage til landbruget igen. Det er de såkaldte landbrugsfonde, som har til opgave at uddele afgiftskronerne til projekter, der kan sikre landbrugets udvikling og konkurrenceevne. I de fonde har den magtfulde erhvervsorganisation Landbrug & Fødevarer (L&F) flere kasketter på, da L&F både er sekretariat, sidder på flertallet af bestyrelsesposter, er den primære modtager af de uddelte midler og desuden selv forestår evalueringen af projekterne. Se figur 1. Samtidig havner over halvdelen af pengene hvert år nærmest per automatik hos L&F selv. Det viser Mandag Morgens kortlægning.

En gennemgang af regnskaberne i de såkaldte promille- og produktionsafgiftsfonde i perioden fra 2012 til 2015 viser, at ca. 55 pct. af de 450-500 millioner kr., som staten samlet set overfører til landbrugsfondene, år efter år ender hos L&F og dets eget videncenter, SEGES. Se figur 2.

Kortlægningen viser også et klart sammenfald mellem de personer, der sidder i de i alt 16 fondes bestyrelser og beslutter, hvad pengene skal bruges til, og de personer, der ender som modtagere af pengene. Også her indtager L&F en hovedrolle som både sekretariat for fondene, medlem af fondsbestyrelserne og primær modtager af fondspengene, ligesom det også er erhvervsorganisationen selv, der foretager evalueringer og effektvurderinger af projekterne. Se figur 3.

”En stor del af pengene, er penge, landmændene selv betaler til innovation, og som derfor skal komme landmanden til gode. Der er ikke andre end L&F, som kan løfte opgaven, og derfor er det naturligt, at opgaven ligger der. Og vi står i fondene på mål for det, vi laver i forhold til vores landbrugskollegaer,” siger Asger Krogsgaard.

Ikke god forvaltningspraksis

Forstil dig, at erhvervsorganisationen DI fik til opgave at administrere de penge, som deres medlemmer hvert år betaler i PSO- og NOx-afgifter, de såkaldte energiafgifter, og at DI selv fik ansvaret for at administrere skattekronerne med det formål at støtte projekter, der kan være med til at sikre industriens konkurrencekraft. Forestil dig så, at DI år efter år efter år lagde halvdelen af pengene til side til egne projekter – og at det i øvrigt også var DI selv, der gennemførte effektmålinger på de selvudvalgte projekter.

Umiddelbart virker det langt ude, men det er virkeligheden for L&F’s administration af midlerne i landbrugsfondene.

Det understreger den politiske særstatus, landbruget har. Ingen andre brancher i dansk erhvervsliv har en tilsvarende ordning med statsstøtte. Ingen andre erhvervsorganisationer får rettighederne til en halv milliard afgiftskroner til udvikling af erhvervets egen konkurrenceevne. Den særstatus anerkender fødevareministeren og kalder den for ”historisk betinget”.

”Det er en unik konstruktion i dansk erhvervsliv, som er historisk betinget, fordi der har været et ønske om en konstruktion, som skal sikre en udvikling i landbruget inden for bl.a. forskning og innovation,” siger Eva Kjer Hansen (V).[graph title="Fondsbestyrelse med mange kasketter" caption="3" align="right" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/protected-files/2016/03/AFE_fig03_Fondsbestyrelse-med-mange-kasketter_webNY.png" image_width="0" image_full=" https://www.mm.dk/wp-content/uploads/protected-files/2016/03/AFE_fig03_Fondsbestyrelse-med-mange-kasketter_webNY.png" text="Promilleafgiftsfonden for landbrug ledes af en bestyrelse på i alt 11 medlemmer, hvoraf de ovennævnte 6 er repræsentanter for landbruget, mens 5 er repræsentanter for offentlige interesser. Landbrugets bestyrelsesmedlemmer har dog en række andre bestyrelsesposter hos både L&F, der er sekretariat for fondene, og hos andre af landbrugsfondene, der modtager midler fra Promilleafgiftsfonden. "]Note: 1 — I de andre landbrugsfondes bestyrelser udpeger landbruget 2/3 af medlemmerne. Forbrugerrådet, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Det Frie Forskningsråd og Det Strategiske Forskningsråd udpeger i fællesskab 1/3 af hver bestyrelses medlemmer., Kilde: Promilleafgiftsfonden for landbrug. [/graph]

Måske netop derfor har landbrugsfondene i en årrække fået lov at leve deres eget liv uden den store opmærksomhed fra offentligheden, hvad angår den samfundsmæssig værdi, der kommer ud af de mange skattekroner, der hvert år postes i fondene.

Lovkravet for fondene bestemmer, at pengene dels skal gå til sygdomsbekæmpelse, -forebyggelse og -kontrol. Dels til forskning, innovation og udvikling, som kan sikre landbrugets produktivitet og konkurrenceevne. Men under denne brede formålsparagraf indbetales pengene år efter år til fondene, som derefter uddeler dem uden nogen særlig grad af dokumentation for, hvilken innovation og udvikling midlerne skaber.

Godt nok udgiver Natur- og Erhvervsstyrelsen, som har tilsynsansvaret med fondene, en årsrapport, hvor det angives, hvad de 16 forskellige fonde har givet penge til. Og L&F foretager evalueringer af udvalgte projekter, som de vel at mærke selv udvælger. Men derudover følger der med afgiftspengene ikke klare politiske rammer for, hvordan de skal fordeles, eller hvilke succeskriterier de støttede projekter skal leve op til.

”Det er et kinesisk æskesystem, hvor ingen djævel udefra kan finde ud af, hvad der foregår, og hvad der reelt gives penge til. Det koblet med, at det er en overvægt af landbrugets egne folk i bestyrelserne, som giver pengene til sig selv, rejser naturligt spørgsmålet om, hvordan man sikrer sig, at pengene bruges mest effektivt og på de bedste projekter,” siger Peter Maskell, der er professor ved Institut for Innovation og Organisationsøkonomi på CBS.

Han peger på, at konstruktionen i landbrugsfondene og L&F’s meget dominerende rolle strider mod god forvaltningspraksis:

”Det er helt særegent og strider mod god praksis, hvor der normalt er en skarp adskillelse mellem modtageren og dem som bevilliger penge, ligesom det typisk er en helt tredje, som evaluerer. Den beskrevne fætter-kusine-konstruktion indbyder til dårligdom, fordi der mangler grundlæggende transparens og ikke er mere kontrol udefra,” siger CBS-professoren.

Fødevareminister Eva Kjer Hansen ser ikke umiddelbart problemer i den nuværende konstruktion og L&F’s dobbeltroller. Hun vil dog ikke afvise, at kontrollen og effektmålingerne kan blive bedre:

”Jeg mener som udgangspunkt ikke, der er noget i vejen med, at Landbrug & Fødevarer får halvdelen af produktions- og promilleafgifterne. Det handler selvfølgelig om, hvad pengene bruges til, og det er der fastsatte regler for. Jeg vil ikke afvise, at man kan gøre mere. En af mine kæpheste er, at vi i højere grad skal evaluere og måle effekterne på projekterne og vurdere, hvad der er mest hensigtsmæssigt at satse på fremadrettet,” siger fødevareministeren.

Rigsrevisionsundersøgelse i gang

De seneste år har budt på flere eksempler på, at pengene i fondene ikke altid bliver brugt hensigtsmæssigt. Der er ved stikprøver afdækket systematiske fejl i administrationen og bevillingen af midlerne i Svineafgiftsfonden og Fåreafgiftsfonden. Men det er L&F, som selv har ansvaret for at gennemføre undersøgelser, og den dobbeltrolle møder kritik.

”Det er et stort problem, at det reelt bliver dem, der er underlagt en undersøgelse af, om der er sket misbrug af penge, som bliver sat til at undersøge sig selv – også selv om man fra Landbrug & Fødevarers side ønsker at forestå en tilbundsgående undersøgelse,” siger Vagn Jelsøe fra Forbrugerrådet Tænk.

Noget kunne tyde på, at man fra statslig side også er kommet i tvivl om, hvorvidt pengene i landbrugsfondene bliver brugt på bedste vis. Mandag Morgen er således gjort bekendt med, at Rigsrevisionen på nuværende tidspunkt er i gang med en større undersøgelse af landbrugsfondene.

Rigsrevisionens rapport forventes først offentliggjort i maj, og indtil da er sagen underlagt fortrolighed. På nuværende tidspunkt kan Rigsrevisionen derfor ikke fortælle om det konkrete indhold i sagen, men oplyser, at baggrunden for undersøgelsen er, at der de seneste år er afdækket ”en række uregelmæssigheder i fondene”, og at det har givet anledning til en større såkaldt forvaltningsrevisionsundersøgelse af landbrugsfondene. På et generelt plan oplyser Rigsrevisionen, at man igangsætter den type undersøgelser, når man er i tvivl om, hvorvidt offentlige kroner bruges fornuftigt, effektivt og sparsommeligt.

Fra Axelborg tager man Rigsrevisionsundersøgelsen med sindsro:

”Det er meget fint, at Rigsrevisionen kigger på fondene. Vi vil have 100 pct. ordentlighed i det, vi gør. Forhåbentligt vil vi få UG, men hvis de finder noget, vil vi selvfølgelig justere. Vi er forandringsparate,” siger Asger Krogsgaard.

Fødevareminister Eva Kjer Hansen påpeger, at hun vil holde øje med, hvad Rigsrevisionen kommer med i maj.

”Skulle der være eksempler på fejl, så vil jeg kigge på dem, ligesom jeg vil se på, hvis Rigsrevisionen påpeger nogle mangler,” siger ministeren.

Opgør forsøgt

Tilbage i 2013 pegede den regeringsnedsatte Natur- og Landbrugskommission i en rapport om fremtidens landbrug på, at det ville være en god idé, at landbrugsfondene i højere grad fik til opgave at være med til at løse samfundsmæssige udfordringer. Dengang lød anbefalingen bl.a., at fondene skulle koncentrere midler og aktiviteter om tværgående og udviklingsorienterede udfordringer frem for at have fokus på ”produktions- og afsætningsnære aktiviteter”. Kommissionen skrev, at det kunne ske både ”gennem en justering og udvidelse af fondenes fokus og fondsbestyrelsernes sammensætning og organisering”. Se tekstboks med anbefalinger.

Med afsæt i anbefalingerne fremsatte daværende fødevareminister Dan Jørgensen (S) i foråret sidste år et forslag om at ændre landbrugsstøtteloven og herunder fokus og sammensætning i landbrugsfondene. Blandt andet skulle lovforslaget sikre en ændring i sammensætningen i fondsbestyrelserne fra et landbrugsflertal til et flertal udpeget af Fødevareministeriet. Dan Jørgensen begrundede lovforslaget med, at promille- og produktionsafgiftspengene er offentlige midler, og at fondenes midler i højere grad skulle gå til klima, miljø og dyrevelfærd. Se tekstboks om lovforslaget.

Lovændringen vakte stor furore i landbruget, og viceformand i L&F Lars Hvidtfeldt kritiserede Dan Jørgensen i skarpe vendinger:

”Det er helt uforståeligt, at fødevareministeren vælger at bruge sine kræfter på at tage nerven ud af dansk landbrug ved at ødelægge et system, som fungerer fint,” sagde Hvidtfeldt til Landbrugsavisen.

Forslaget fandt i første omgang ikke flertal, og efter folketingsvalget blev det skrinlagt af den nye V-regering. Nuværende landbrugs- og fødevareminister Eva Kjer Hansen var imod en lovændring, og det er hun stadig.

”Jeg var og er imod forslaget. Jeg synes, det er rigtigt vigtigt, at det er erhvervet selv, som tager stilling til, hvad sektoren har af udfordringer, og hvilke projekter der kan udvikle sektoren i forhold til disse udfordringer. Jeg har tillid til, at fondsbestyrelserne vurderer ansøgninger, efter hvad der kommer sektoren mest til gode, hvilket er hele sigtet med fondene. Derfor er det fuldt ud rimeligt, at fondsbestyrelserne er sammensat, som de er,” siger hun.

Bortset fra fødevareministeren og landbruget selv er kritikken af den nuværende uddelingspraksis i fondene hård i henseende til, hvorvidt den reelt er med til at sikre innovationen.

Vagn Jelsøe var en af de få, som offentligt støttede Dan Jørgensens forsøg på at ændre lovgivningen for landbrugsfondene, og han tror stadig, at det er den eneste vej at gå, hvis pengene i fondene skal bruges til at varetage bredere samfundsinteresser i udviklingen af landbruget og ikke bare gå til at holde hånden under erhvervet, som det ser ud i dag.

”Det nytter ikke noget, at vi sidder med en pulje, som er målrettet udvikling af erhvervet, og at vi så kun giver til det kendte og det, vi plejer. Vi har her en pulje penge, hvor vi har mulighed for at rykke på landbrugets håndtering af miljø- og naturhensyn, men det er slet ikke det, vi bruger pengene til. Det er ærgerligt, for hvis man kigger på landbruget i dag, er der brug for den udvikling,” siger Vagn Jelsøe.

Professor Peter Maskell peger på, at automatikken i overførslerne til erhvervsorganisationen vidner om, at der er et problem i den nuværende praksis, når det gælder om at få mest mulig innovation for pengene.

”Konkurrenceelement er væk, hvis man automatisk bare overfører penge til den samme kreds af modtagere hvert år. Det bliver let en form for skjult produktionsstøtte til dem, der sidder med ved bordet, og det virker urealistisk, at denne model giver fuld valuta for pengene. Når landbruget selv fordeler midlerne ud fra de behov og udfordringer, erhvervet selv identificerer, så får man alt for lidt nytænkning og innovation,” siger Peter Maskell.

Asger Krogsgaard afviser, at der er tale om automatik, når L&F hvert år modtager over halvdelen af midlerne.

”Der er ingen automatik. Pengene bliver fordelt efter hver bestyrelses strategi, og vi vurderer hvert år, hvilke projekter, der er bedst. Og det gør vi med professionalisme, ordentlighed og sparsommelighed. L&F er formentlig blandt de bedste, når det handler om at skabe innovation og værdi, og derfor ender pengene ofte der. Vi ser heller ikke stor interesse fra andre aktører,” siger Asger Krogsgaard.

Men de seneste år har Henrik Zobbe, lederen af Fødevareøkonomisk Institut på Københavns Universitet, oplevet, at det som repræsentant for en videninstitution uden for det etablerede landbrug er blevet markant sværere at få del i pengene fra landbrugsfondene:

”Vi har ikke så meget samarbejde mere. Og vi oplever, at de holder pengene tættere til deres egen krop og prioriterer egne projekter – specielt i de nuværende krisetider, hvor de har færre penge,” siger institutlederen, der dog medgiver, at fondene har bidraget til vigtig innovation.

”Der er kommet meget godt ud af de projekter, der er finansieret af fondene, og meget vigtig innovation. Men der er i dag for meget usikkerhed omkring, hvad pengene i landbrugsfondene bruges til, og den værdi, de skaber. Det er meget vigtigt løbende at sikre sig og have en åben dialog om, hvordan man bruger pengene på bedste vis, så det også kommer samfundet og samfundsøkonomien til gode,” siger Henrik Zobbe.