Selv om skiftende regeringer de sidste 30 år har erklæret kamp mod det vildtvoksende og tidsslugende regeltyranni i den offentlige sektor, er effekten af de mange stort anlagte kampagner til at overse. Et hav af undersøgelser har de senere år vist, at offentlige ledere og ansatte mere end nogensinde er ved at drukne i papirarbejde, detailregulering og øgede krav om dokumentation. Se tekstbokse.

Når indsatserne gang på gang slår fejl trods den brede opbakning til ambitionen om at gøre livet lettere for danskerne, virksomhederne og de offentlige institutioner, skyldes det først og fremmest en misforstået opfattelse af problemets kerne. Det er nemlig ikke muligt at ”sanere” sig til et mindre bureaukrati ved at fjerne ”overflødige” regler. I stedet er der brug for bedre ledelse og for krav om, at man fra Christiansborg og nedefter i folkestyret rent faktisk har viden om, hvad der virker, før man sætter nye regler eller tiltag i værk.

Sådan lyder budskabet fra en række eksperter og praktikere, som Mandag Morgen har talt med. De mener, at afbureaukratiseringsdagsordenen hviler på en lang række myter, som i sig selv spænder ben for bestræbelserne på at skabe en mere enkel forvaltning.

En af dem, der har oplevet kampen mod reglerne på første hånd, er direktør i Rambøll, Henrik Rosenberg Seiding. Han har tidligere arbejdet som kontorchef i Finansministeriets Center for kvalitet, afbureaukratisering og ledelse. I dag underviser han ved siden af sit direktørjob som ekstern lektor på Aarhus Universitet de studerende i vilkårene for afbureaukratisering i praksis. Og de er ikke gode.

”Jeg brugte langt størstedelen af min vågne tid i Finansministeriet på kampagnen ”Mere tid til velfærd”. Men det havde altså ofte karakter af decideret Sisyfos-arbejde, for i takt med at vi fjernede en regel her og der, pumpede lovapparatet nye regler ud ved siden af,” siger han.

I dag er han fortaler for det, han kalder en evidensbaseret styring i den offentlige sektor. Man skal bruge de redskaber, man har erfaring for rent faktisk virker, og man skal turde fokusere indsatsen de steder, hvor der er problemer, i stedet for at kræve store mængder dokumentation for det helt almindelige dag-til-dag arbejde på de offentlige kontorer.

”I dag har vi ikke en evidenskultur, men en procesdokumentationskultur – og det er ikke det samme. Pointen er, at vi skal blive bedre til at styre efter, hvad vi gerne vil opnå, og hvad vi ved virker, og så interessere os mindre for processen derhen. Det kræver langt større tillid til, at de offentligt ansatte er eksperterne i at finde de rette indsatser i forhold til formålet,” siger han.

Som de andre kilder, Mandag Morgen har talt med, tror han ikke på, at man ved at gennemgå sektor for sektor vil finde et hav af regler, der kan afskaffes. Derfor er der meget mere perspektiv i at mindske lovgivningens administrative konsekvenser allerede i udarbejdelsesfasen. Hvis politikerne foretog langt grundigere analyser af, hvad formålet med forskellige typer regulering var, ville de i mange tilfælde nå frem til, at nye regler og love hverken er det eneste eller nødvendigvis bedste instrument til at nå målet.

Direktør for Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut, KREVI, Torben Buse, ser også et behov for en grundlæggende diskussion af styringsrelationen mellem stat, regioner og kommuner og en debat om, hvorvidt regler i mange tilfælde ikke kan erstattes af andre styringsredskaber såsom incitamenter, information eller supervision.

”I stedet for at sidde og kradse i nogle paragraffer her og der, skal vi tage en diskussion af hele styringspaletten på de enkelte sektorområder. Der er jo ingen, der kan forestille sig en offentlig sektor, hvor alle regler er væk og man slet ikke ved, hvad der foregår. Men spørgsmålet er, om man ikke kan finde en mere hensigtsmæssig balance mellem de forskellige styringsredskaber, man benytter sig af i dag – økonomiske incitamenter, bedre dokumentation, en mere forpligtende aftalestyring osv.,” siger han.

Den enes bøvl, den andens frihed

Der er mange årsager til, at afbureaukratisering ikke er så nemt, som det lyder. En af dem er, at der sjældent kun er en enkelt sandhed om den bureaukratiske byrde, som en bestemt regel medfører:

”Den enes bureaukratiske bøvl er ofte den andens frihed eller rettighed,” siger Niels Åkerstrøm Andersen, der er professor i offentlig og politisk ledelse på Copenhagen Business School, CBS. Ifølge ham er de gentagne diskussioner om afbureaukratisering alt for unuancerede. Han nævner de omstridte elevplaner som et eksempel.

Det, der for skolelærerne opfattes som et snærende proceskrav, opleves ofte som en frihed eller rettighed for forældrene. For dem sikrer elevplanen, at samtalen om deres barn ikke kun sker på skolens præmisser. De oplever med andre ord ikke kravet om elevplaner som et unødigt bureaukrati, men som en service eller sågar en frihed.

Frihed er et af de ord, der ofte kædes sammen med diskussionen om bureaukrati. Man vil gerne have frihed fra snærende regler og frihed til at lave sit arbejde. Men ofte er det sådan, at det, som opleves som frihed for nogle, vil opleves som snærende regler for andre.

”Det er den store fantasme, som alle tilsyneladende er enige om at dele: at der er frihed på den ene side og bureaukrati på den anden, og så gælder det bare om at rulle bureaukratiet tilbage. Men det er altså forkert,” siger Niels Åkerstrøm Andersen.

I skoleverdenen påberåber lærerne sig f.eks. metodefrihed, lederne vil have frirum til at lede, fagforeningerne vil have frihed til at tilrettelægge lærernes arbejdstid, og kommunerne frihed til at råde over ressourcerne. Der er med andre ord en lang række interesser, som hver varetager deres selvstændighed og ser varetagelsen af andres interesser som en bureaukratisk indskrænkelse af deres egen frihed.

I et andet eksempel – fra miljøområdet – har miljøminister Ida Auken f.eks. lagt op til at centralisere miljøgodkendelsesprocedurerne. I dag har hver kommune udviklet sit eget bureaukrati omkring udmøntningen af reglerne, så overordnet betragtet ville der være tale om en afbureaukratisering, hvis der var en central procedure for arbejdet. Men for den enkelte kommune vil centraliseringen med stor sandsynlighed opleves som en bureaukratisering, fordi de vil blive pålagt eksterne og centralt fastsatte regler.

Når man taler om afbureaukratisering, glemmer man ofte ifølge Niels Åkerstrøm Andersen, at der er mange flere aktører end bare staten, kommunerne og deres institutioner – der er også medarbejdere, fagforeninger, borgere og brugere.

”Afbureaukratisering handler derfor også om magtkampe,” siger han.

Fra Sisyfos til forebyggelse

Blandt andet derfor er tiltroen til effekten af enkeltstående regelsaneringer ikke stor. Skal regler fjernes, skal positionerne i magtkampene bare etableres på anden måde. Derfor er der langt mere perspektiv i at designe fremtidens styringsinstrumenter, så de er så enkle at forvalte som muligt, end der er i at lede efter eksisterende regler, der kan slettes, mener eksperterne.

Ifølge Henrik Rosenberg Seiding fra Rambøll er vejen ud af bureaukratiseringsfælden, at politikere og embedsmænd forpligter sig på, at være langt mere fokuserede på at finde de løsninger, der er bedst egnede til hvert enkelt problem – og løbende tage op til revision, om de lovgivningsmæssige løsninger leverer bedst mulige resultater i forhold til de problemer, de skal løse.

I dag handler de politiske dynamikker ofte om at skabe løsninger på konkrete problemer, ofte bragt op som sager i medierne, og automatreaktionen er tit at vedtage ny regulering. I stedet burde lovgivere forpligtes på at have mere fokus på, hvad der virker, og hvad der ikke virker, og om den nye regulering faktisk kan levere de ønskede resultater. Den systematik er der ikke i systemet i dag, hvor man kan vedtage nye regler uden at godtgøre, at de rent faktisk virker efter den erklærede hensigt.

”Hvis man krævede, at al ny regulering skulle vise, hvad koblingen er mellem regulering og den effekt, man ønsker at opnå, ville man være tvunget til at lave mere grundige analyser af problemets kerne. I mange tilfælde vil man nå frem til, at regulering ikke er det bedste redskab, men at man ville kunne løse udfordringen bedre med f.eks. information, incitamenter eller supervision,” siger Henrik Rosenberg Seiding.

En sådan proces vil utvivlsomt gøre lovgivningsprocessen langsommere og mere besværlig, men ifølge Henrik Rosenberg Seiding vil den både føre til langt mindre bureaukrati og mere effektfulde styringsinstrumenter.
Hvis man f.eks. fra forskningen ved, at en given forebyggelsesindsats kunne sikre, at langt færre socialt udsatte børn havner i problemer i deres ungdomsår, er det ikke sikkert, at den rette vej til at opnå målet er at pålægge kommunerne ny regulering.

I stedet kunne man forestille sig, at kommunerne fik incitamenter i form af lånerammer eller andet, der gav dem ressourcerne til at udføre indsatsen, og en aftale om tilbagebetaling, i takt med at resultaterne forventes skabt. En sådan model kan suppleres med information og vejledning og måske endda ”bonuspræmier”, hvis målene nås.  Noget tilsvarende kunne man gøre på beskæftigelsesområdet, som er det område, hvor kommunerne oplever proceskravene som mest snærende.

Modellen bygger på ideen om at fokusere på ”social return on investment”, som er en udbredt styringsform i især USA, hvor en stor del af finansieringen af velfærden kommer fra private fonde.

De omdiskuterede elevplaner på folkeskoleområdet kan ifølge ham være et udmærket procesmål, hvis de blev brugt intelligent vel at mærke:

”Hvis man havde en evidenstilgang frem for en kontroltilgang, ville man naturligt gå langt mere pragmatisk til værks. Så ville man spørge, “hvor klarer lille-Per sig dårligt, og hvor går det godt” og så udelukkende fokusere på de problematiske fag og droppe den omfattende dokumentation i resten.”

Det kræver selvfølgelig, at kommunerne får opdyrket en stærkere kultur for at dokumentere effekten af deres indsatser, ikke kun på sundhedsområdet, hvor den i vidt omfang allerede er til stede, men også på socialområdet og i folkeskolen. Så længe det ikke er tilfældet, vil staten være nervøs for at slække på proceskravene, siger Henrik Rosenberg Seiding:

”Vi er tilbage ved hønen og ægget: Staten skal turde slippe tøjlerne og acceptere en variation i opgaveløsningen på tværs af kommunerne, men kommunerne skal også blive bedre til at fokusere på det, der virker.”

Færre regler kræver bedre ledelse

Det synspunkt finder støtte hos lektor på Institut for Ledelse, Politik og Filosofi på CBS, Niels Thyge Thygesen. Tager man ambitionen om at lave en decideret afbureaukratiseringsreform alvorligt, kræver det også en markant ledelsesreform, understreger han. Niels Thyge Thygesen er medforfatter til bogen ”Magten og tilliden – om at lede og skabe værdi gennem tillid” og stor fortaler for en styringsform, der fokuserer mere på tillid end proceskrav, regler og kontrol.

"Men det stiller nye og store krav til ledelsen, både den politiske og administrative, centralt og lokalt. Det siger sig selv, at hvis man pludselig fjerner det eksisterende grundlag for ledelse, må man også lave ledelsen om,” siger han.

Udfordringen ved afbureaukratisering er ifølge ham ikke, hvad der skal være mindre af – regler – men hvad der skal være mere af – nemlig ledelse. Hvis man fjerner politikere og lederes mest tydelige redskab – reglerne – er der med andre ord brug for at sætte en anden styring i stedet.

En måde at arbejde med tillid som styringsredskab er ved at lave såkaldte politikerkontrakter, hvor parterne aftaler, hvilke områder det er nødvendigt at ”styre i bund”, dvs. måle og afrapportere en lang række parametre, og på hvilke det ikke er nødvendigt at tilvejebringe så meget dokumentation, fordi staten har tillid til, at kommunen løser opgaven ordentligt.

”I den forståelse er tillid ikke det modsatte af styring. Det er tværtimod en meget kompliceret styringsform, hvor man på den ene side forholder sig styrende til, hvor der skal sættes ind med ikke-styring – det vil sige den risiko, der er forbundet med tillid – og på den anden side, hvor der skal styres gennem kontrol,” siger Niels Thyge Thygesen.

Han nævner som eksempel Hvidovre Kommune, hvor socialchef Kit Claudi har indført det princip, at kommunen kun kræver dokumentation af indsatsen mod sygefravær fra de institutioner, som rent faktisk har problemer med sygefraværet. Det lyder måske banalt, men i mange tilfælde foretager kommuner den samme standardiserede styring af alle deres institutioner, kræver samme indsatser og samme dokumentation. Ved i stedet at vie opmærksomheden til de få institutioner, der rent faktisk har problemer, og have tillid til, at de øvrige selv ved, hvordan de skal bruge deres tid, frigiver forvaltningen en masse ressourcer. De kan f.eks. bruges til supervision og vejledning af de institutioner, der har udfordringerne.

Udviklingen handler ifølge Niels Thyge Thygesen ikke om at rulle bureaukratiet tilbage til dengang, der var færre regler. Det handler om at give ministerierne og kommunalforvaltningerne en helt ny rolle, hvor præcis supervision i langt højere grad erstatter generaliseret kontrol.

En sådan tilgang vil også tilskynde institutionerne til at være langt mere åbne om deres arbejde og ærlige om de fejl, som de begår. I dag forsøger mange at skjule deres fejl for at undgå sanktioner og afskærer sig dermed også fra muligheden for at få supervision, hjælp og uddannelse.

Derfor har direktør for Kultur- og Fritidsforvaltningen i Københavns Kommune, Carsten Haurum, indført, at alle ledere skal redegøre for mindst to fejl ”af strategisk og taktisk karakter”, de har begået i løbet af det forgangne år. Ikke for at undskylde dem, men for at få udbetalt deres fulde bonus.

Initiativet er selvfølgelig ment som en gimmick, men det er samtidig et af de konkrete forsøg på at skabe en bedre offentlig sektor ved hjælp af tillid i stedet for kontrol, regelstyring og et fagligt defineret ledelseshierarki. Det er kun ved at få fejlene bragt på banen, at man kan lære af dem.

”Der er en række eksempler på topledere ude i kommunerne og ministerierne, der har succes med at lede gennem tillid og politikerkontrakter frem for kontrol. Det er dem, vi skal have frem i lyset og lære af, hvis tillidsreformen også skal slå igennem på centralt plan,” siger Niels Thyge Thygesen.