Investering i mennesker afløser passive ydelser
De europæiske velfærdsstater gør i disse år op med et halvt århundredes forståelse af, hvad velfærd er. Reformer flytter vægten fra passive overførsler og tankegangen om et "sikkerhedsnet" under de svageste til investeringer i menneskelig kapital, som giver sociale og økonomiske gevinster for alle. Udviklingen accelereres af krisen, der giver politikerne anledning til de nødvendige reformer, som befolkningerne ikke havde forståelse for i de gode år.
Andreas Bay-Larsen
Digital redaktørNår støvet har lagt sig efter den værste økonomiske krise i 80 år, vil de europæiske velfærdsstater være trådt ind i en ny æra. Krisen og de økonomiske bånd, der er fulgt med i form af finanspagten og andre aftaler om økonomisk disciplin i EU’s medlemsstater, har sat fart på en reformdagsorden, der har eksisteret i to årtier, men som især Sydeuropas politiske ledere forsømte før krisen – en forsømmelse, som deres borgere nu mærker konsekvenserne af.
De lande, der har klaret sig bedst under krisen, lagde allerede i de gode år fundamentet for den nye model, der sigter mod at skabe mere velfærd for de samme eller færre penge.
De aktuelle reformer er en videreførelse af den dagsorden, som er blevet mulig, fordi krisebevidstheden er slået igennem i befolkningerne. Forskere kalder den nye velfærdsmodel for "sociale investeringer". I stedet for at være et socialt sikkerhedsnet, som passivt fanger borgere, der falder i nød, skal velfærden sikre, at færre overhovedet falder i nød – typisk i form af, at de taber fodfæstet på arbejdsmarkedet. Investeringer i pasningsordninger, uddannelse, omsorg for børn og ældre, forbedret sundhed og livslang læring er alle elementer i den sociale investeringsstrategi, der sigter mod sociale og økonomiske gevinster for såvel samfundet som for den enkelte borger.
"Det handler om at lave investeringer og at få et afkast. Den logik anvender du så på det velfærdspolitiske område, som jo spænder bredt i politikområder fra børn over uddannelse til pensioner," forklarer Jon Kvist, der professor ved Center for Velfærdsstatsforskning på Syddansk Universitet.
Der er langtfra enighed om, hvilke politikområder og hvilke tiltag der kan kategoriseres som sociale investeringer, men i Jon Kvists øjne er den diskussion mindre relevant, så længe politikken lever op til ét simpelt kriterium.
"Hovedsagen er, om det har et element af investering i nogle mennesker, som giver et afkast til samfundet. Det kan være i form af færdigheder, som gør, at de kan få et bedre job eller bare holde et job i længere tid, end hvis der ikke var gjort den investering i dem. Det handler om, at investeringerne skaber nogle effekter, der er til det fælles bedste," siger Jon Kvist.
Anton Hemerijck, der er professor i statskundskab på Vrije Universiteit i Amsterdam, har i bogen "Changing Welfare States" undersøgt, om de europæiske velfærdsstater er blevet ofre for krisen. Det er de langtfra, konkluderer han. Men de ændrer sig. Og det at nogle programmer beskæres eller fjernes for at gøre plads til nye, strider imod en udbredt opfattelse af velfærdsstatens natur.
"I den videnskabelige litteratur og medierne bliver velfærdsstaten ofte beskrevet som en elefant, der ikke kan danse. At den ikke kan forandre sig, fordi den er blevet for kompleks, fordi den er opbygget i en periode med mange sociale og økonomiske forandringer," siger Anton Hemerijck.
Men det er en misforståelse, mener han.
"Det handler om, hvad pengene bruges på og hvordan. Og her ser man de store forskelle. De sidste 20 år fortæller os, at velfærdsstaterne kan forandre sig, og at velfærdsstaterne er kommet for at blive," siger Anton Hemerijck.
Når velfærdsstaterne forandrer sig, skyldes det, at en bæredygtig velfærdsstat kræver en relativt høj beskæftigelse for at blive finansieret af arbejdsmarkedets bidrag og skatter. Et lavbeskæftigelsessamfund kan ikke vedligeholde en velfærdsstat, og spørgsmålet er, hvordan man opnår høj beskæftigelse. Det er ifølge Hemerijck her, at strategien med sociale investeringer træder ind.
Det er en udvikling, politikerne længe har forsøgt at forberede velfærdsstaterne på ved at trække i retning af en politik baseret på sociale investeringer.
Men folkelig modstand mod afviklingen af de passive ydelser har gjort den opgave svær, og her har krisen haft en afgørende effekt. Efterhånden som krisebevidstheden er slået igennem i befolkningen, har holdningen til, hvad der er råd til, ændret sig, lyder vurderingen fra Kees van Kersbergen, der er professor i statskundskab ved Aarhus Universitet.
"Med krisen er det begyndt at gå op for folk, at der ikke er penge til bare at fortsætte med de passive overførsler, og at man er nødt til at gøre noget. Det er efterhånden accepteret som en nødvendighed af mange af de mennesker, der før var imod det," siger han.
Den erkendelse appellerede Tysklands kansler, Angela Merkel, til i sin nytårstale.
"Vi har brug for den rette balance for vores velstand og vores sammenhængskraft. Vi skal være klar til at præstere, ligesom vi skal have social sikkerhed for alle. Den europæiske gældskrise viser os, hvor vigtig den balance er. De reformer, vi er blevet enige om, er begyndt at have en effekt. Men vi er stadig nødt til at være tålmodige. Krisen er langtfra ovre," lød det fra kansleren.
Ånden af nødvendighed har gjort det politisk muligt at gennemføre de upopulære reformer, der gør op med de passive overførsler. Men Kees van Kersbergens egen forskning viser, at besparelserne generelt bliver fulgt op med sociale investeringer.
"Det er ganske enkelt ikke rigtigt, at der kun bliver skåret i velfærden. Vi ser ikke længere de passive programmer, der begrænser beskæftigelsen. Så vi ser rigtigt nok besparelser på velfærd, men det er ikke det eneste element, der er i spil," siger Kees van Kersbergen. Et dansk eksempel på et såkaldt passivt program var efterlønsordningen, der oprindeligt blev skabt for at trække de ældre ud af arbejdsmarkedet og gøre plads til de unge.
Sociale investeringer holder ved i Nordeuropa
Kees van Kersbergen og Anton Hemerijck er ved at lægge sidste hånd på en undersøgelse, der ser nærmere på de senere års velfærdsreformer i Danmark, Holland, Tyskland og Storbritannien. De fire lande repræsenterer tre kategorier, som man traditionelt har opdelt Europas 15 gamle velfærdsstater i. Danmark repræsenterer den skandinaviske model, Tyskland og Holland repræsenterer den kontinentale model, og Storbritannien repræsenterer den liberale model. Se figur 3.
Fire typer af velfærdsstater" caption="Figur 3
Kilde: Tidsskriftet Økonomi & Politik, Europa Kommissionen.
Selv de markante pensionsreformer, som en lang række europæiske lande gennemførte i krisens første år, var et direkte svar på et behov, som eksisterede længe før krisen. Se figur 5.
I det perspektiv kan forskerne ikke se nogen væsentlig drejning i reformerne, efter at krisen er indtrådt."
Selv om vi har de økonomiske problemer, vi står med nu, har det ikke ført til radikale ændringer af den politiske dagsorden. Nogle taler om, at det at hæve pensionsalderen osv. er en reaktion på krisen, men det er det ikke. Det er måske blevet muligt at gøre nu, men det er egentlig en meget langsigtet politik. Og i øvrigt er det noget, man har forsømt i lang tid," siger Kees van Kersbergen.
Han vil dog ikke udelukke, at det kan få konsekvenser for de sociale investeringer, hvis krisen ikke tager af over de kommende år.
"Vi forventer, at krisen fremover vil påvirke de sociale investeringer. For der er brug for penge nu. Du kan ikke bare sige, at nu investerer vi i unge og uddannelse, og så får vi den investering igen om 20 år. Det kan man ikke. Men til vores overraskelse har reformerne under krisen ikke kun handlet om besparelser på velfærden. Vi har dog også studeret nogle af de lande, som har klaret sig bedst indtil videre. Hvis arbejdsløsheden i Tyskland stiger til bare halvdelen af det spanske niveau, så er der ingen udvej. Enten lader man budgettet gå amok, eller også trækker man i land på socialpolitikken," siger han.
Kortsigtet fokus på arbejdsmarkedet
Størstedelen af de senere års reformer har en akilleshæl. Da de er blevet til som akutte modtræk til krisen, fokuserer de snævert på at hjælpe borgere i den arbejdsdygtige alder, frem for at sætte investeringen ind på de unge, der forbereder sig til arbejdsmarkedet.
De er inspireret af de skandinaviske landes aktive arbejdsmarkedspolitik med aktivering og uddannelse, som i mange år er blevet studeret med interesse i resten af Europa. Siden Europa-Kommissionen lancerede Lissabonstrategien i 2000, er flexicurity-modellen igen og igen blev fremhævet som et eksempel til efterfølgelse, og senest er den blevet hevet frem i forbindelse med en aftale om mere fleksible regler for hyring og fyring, som er indgået mellem Frankrigs arbejdsgivere og faglige organisationer CFDT, CFTC og CFE-CGC.
Men i en strategi baseret på sociale investeringer ligger det vigtigste, før arbejdsmarkedspolitikken får relevans for borgernes liv, siger Syddansk Universitets Jon Kvist.
I artiklen "Afvikling eller udvikling? EU, gældskrise og europæiske velfærdsreformer", der netop er udkommet i tidsskriftet Økonomi & Politik, ser han på dynamikken i sociale investeringer. De store fordele – det sociale afkast – får man ved at investere i de tidlige livsfaser, for den investering, man laver i én fase, har betydning for, hvilke investeringer man kan lave i den næste fase. Se figur 6.
Livsfaser og investeringer" caption="Figur 6
Kilde: Tidsskriftet Økonomi & Politik. [/graph]
"En aktiv arbejdsmarkedspolitik er rigtignok en del af en social investeringsstrategi, men de vigtigere investeringer sker tidligere i livet, nemlig når borgerne er børn og unge. Det er der, man opnår nogle kognitive og sociale færdigheder, som er afgørende for, hvordan man klarer sig på arbejdsmarkedet og i uddannelsessystemet," siger Jon Kvist. Den erkendelse kan spores i det seneste udspil fra Beskæftigelsesministeriet. I MM01, 2013, beskriver beskæftigelsesminister Mette Frederiksen (S) årsagen til, at så mange danskere i øjeblikket falder ud af arbejdsmarkedet: "Det er ikke mindst vores meget store gruppe af ufaglærte, som jeg vil betegne som konjunkturgidsler. De fik ikke en uddannelse, dengang de var unge. De har ma°ske været pa° arbejdsmarkedet, dengang det gik godt i 00’erne, inden for byggeriet eller andre omra°der. Men da konjunkturerne vendte, væksten faldt og krisen ramte os, var det ogsa° nogle af de første, der blev fyret,” siger beskæftigelsesministeren. Ydermere har en aktiv arbejdsmarkedspolitik mindre effekt i krisetider. Det er Akutpakken, hvis aktive element er et engangsløntilskud på 25.000 kroner, ifølge Jon Kvist et godt eksempel på. "Det, vi har lært i Danmark, er, at afkastene på den aktive arbejdsmarkedspolitik er foruroligende små. De tidspunkter, hvor vi har mest brug for den aktive arbejdsmarkedspolitik, er dem, hvor vi kan forvente den mindste effekt, fordi der i forvejen er stor ledighed,” siger professoren. Når den danske regering har måttet opjustere skønnet for, hvor mange dagpengemodtagere der ryger ud af systemet i første halvår af 2013, fra 7.000-12.000 til 17.000-23.000, skyldes det ifølge Jon Kvist, at pakkens forventede effekt har været baseret på erfaringer fra tider med bedre økonomiske vilkår. De erfaringer kan man ikke regne med i en krisetid. Vender man blikket mod syd og ser på gruppen af middelhavslande, er situationen langt mere dyster end i de nordlige EU-lande. Når reformerne, der gennemføres i middelhavslandene, er så voldsomme, skyldes det, at krisen med ét slag har nødvendiggjort tiltag, som de nordeuropæiske lande gradvist introducerede i årene op til krisen. "Da krisen kom, stod de med en forældet velfærdsmodel med nogle negative egenskaber som bl.a. manglende fleksibilitet, og så fik de en ordentlig en på snuden," siger Jon Kvist. Han tvivler på, at selv en aktiv arbejdsmarkedspolitik vil kunne gøre meget i middelhavslandene. Reformerne rækker langt ud over de forholdsmæssigt moderate ændringer, der sker i Nordeuropa, og søger grundlæggende at ændre på et rigidt arbejdsmarked, der har opdelt borgerne i insidere og outsidere. "De er nødt til at æde det, fordi finansmarkederne reagerer på, at deres velfærdssystemer bliver opfattet som uholdbare. Det er bl.a. på grund af deres meget generøse pensionssystemer, hvor arbejdsmarkedets insidere har kunnet få høje pensioner – i nogle tilfælde, selv om de stadig arbejdede," siger Jon Kvist. Anton Hemerijck mener, at det ser værst ud for Italien og Grækenland. Dels er deres velfærdsstater forældede på grund af den manglende reformvilje – dels er de meget dyre i drift. "De har ret omfattende velfærdsstater, og de bruger over 25 pct. af BNP på velfærd. Men når pengene kun bruges på pensions- og tilbagetrækningsordninger, så bruger de tydeligvis ikke pengene på f.eks. at hjælpe kvinder med at få arbejde og familieliv til at fungere. Så de underpræsterer hvad angår beskæftigelsen, som er vigtig i makroøkonomisk perspektiv, " siger Anton Hemerijck. Problemet er, at det er vanskeligt at introducere sociale investeringer i økonomier, der er presset af finansmarkederne og internationale aftaler om budgetdisciplin. Ifølge Jon Kvist er krisens akutte behov for handling på den måde blevet en spændetrøje for middelhavslandene, fordi fokus nu er på at holde økonomien oven vande på kort sigt. "Vi ser, at man gennem EU-samarbejdet laver betingelser for, hvordan den offentlige finanspolitik overordnet skal se ud. De krav har også implikationer for velfærdspolitikken, men man arbejder kun med den negative side af det. Man arbejder kun med kravene om at sænke jobsikkerheden og skære i pensioner, og man ser ikke de muligheder, der på den baggrund på længere sigt kan være for, at man indfører skandinaviskinspirerede serviceydelser," siger Jon Kvist og nævner tilskud til børneinstitutionspladser som et eksempel på en sådan serviceydelse. Dels åbner det for, at flere kvinder kan komme ud på arbejdsmarkedet, dels kan det – hvis det målrettes svage grupper – bidrage til, at børnene er klædt på til uddannelsessystemet. Der kan dog være inspiration på vej fra Europa-Kommissionen, som i løbet af februar forventer at lancere en "Social Investment Package". Pakkens nærmere indhold er ikke endeligt aftalt endnu, men sikkert er det, at den skal indeholde vejledninger til medlemsstaterne om, hvordan de kan indføre holdbare og effektive velfærdspolitikker, som "styrker den menneskelige kapital" i en tid med stort pres på offentlige og private finanser. Det skal kombineres med råd om, hvordan medlemsstaterne bedst gør brug af EU-fondene. Jon Kvist ser det som resultatet af en intern kamp i Europa-Kommissionen, hvor sociale investeringer nu bringes i spil, fordi det er en logik, som de økonomiske modeller forstår. "Kommissionens direktorat for sociale anliggende har skullet finde et punkt, de kunne stå på i den her diskussion, fordi krisehåndteringen og diskussionen om konvergenskriterierne er blevet kørt andre steder, og de økonomiske afdelinger så at sige har haft bolden på deres område," siger Jon Kvist. Han forventer dog, at Kommissionens initiativ bliver meget lidt konkret. Dels fordi strategien skal tilpasses mange velfærdssystemer, dels fordi Europa-Kommissionens kompetence på velfærdsområdet er til at overse. Alligevel ser han et klart mål for Kommissionens pakke. "Sociale investeringer handler om meget langsigtede mål, men det er også en måde at prøve at formulere en vision for morgendagens velfærdssamfund. Gårdsdagens velfærdssamfund handlede om social forsikring og jobsikkerhed. Nu har man et behov for at sætte noget andet i stedet, og der har sociale investeringer appel, fordi det er lige så bredt som flexicurity-begrebet og kan oversættes til nationalt at betyde mange forskellige ting," siger Jon Kvist.
De trængte sydeuropæere
Bruxelles: Invester i mennesker