Landets kommuner handler mere eller mindre i blinde, når de køber døgnpladser i sociale botilbud hos andre kommuner til hjerneskadede, udviklingshæmmede og sindslidende.

Der er ellers etableret en intern markedsplads – Tilbudsportalen.dk – som netop skulle gøre de kommunale sagsbehandlere i stand til nemt og hurtigt at finde de bedste og billigste tilbud, når de bl.a. visiterer voksne handicappede og sindslidende til en af de godt 23.000 døgnpladser i landets mere end 1.500 sociale botilbud.

Men reelt er det yderst svært at finde sammenlignelige og dækkende oplysninger om alle kommunernes botilbud. Det fremgår af en omfattende analyse, som Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut, KREVI, har foretaget. Se tekstboks.

På grund af fejl og misvisende oplysninger har det taget KREVI næsten et helt år at fremskaffe præcise og sammenlignelige tal om de sociale botilbud, selv om de forholdsvis let burde kunne trækkes ud af Tilbudsportalen. KREVI har været tvunget til at rette fejl om selv simple ting som pladser, målgrupper og ejerform i hvert tredje sociale botilbud, som de i første omgang havde fundet ved at søge på portalen. Og yderligere 20 pct. af de sociale tilbud med tilsammen 3.500 pladser måtte de enten selv finde på kommunernes egne hjemmesider eller få oplyst af kommunerne selv.

“Det er meget tankevækkende, at et af de velfærdsområder med allerstørst vækst i udgifterne gennem de senere år kan have en så dårlig og mangelfuld information. Det er bekymrende ud fra et overordnet styringshensyn,” siger direktør i KREVI, Torben Buse, til Mandag Morgen.

Kortlægningen rammer også en tyk pæl gennem myten om, at borgmestrene i stigende grad trækker deres handicappede og sindslidende borgere ud af andre kommuners institutioner til fordel for deres egne tilbud. Over halvdelen af de handicappede og sindslidende (54 pct.) bliver fortsat visiteret til eksterne sociale botilbud.

KREVIs kortlægning viser også, at der er oprettet flere pladser på området, siden kommunalreformen trådte i kraft, og at kommunerne forventer at udvide kapaciteten yderligere.

Samtidig synes territoriekrigen mellem kommuner og regionerne om at drive de sociale botilbud at nærme sig afslutningen. Tilsyneladende har kommunerne allerede “spist” det antal botilbud, de havde appetit på efter kommunalreformen, og har ikke planer om at overtage flere af regionernes store specialiserede institutioner.

Kortlægningen giver en forsmag på konklusionerne i den store analyse, som regeringen selv har sat i gang på området, og som ventes at ligge klar næste forår. Regeringen har signaleret, at der kan komme til at ske ændringer, og at dele af de specialiserede socialområdet måske skal rulles tilbage til regionerne.

Fejl i oplysningerne

Udgifterne til voksne handicappede og sindslidende er et af de velfærdområder med allerstørst udgiftsvækst gennem de sidste 10 år. Alene sidste år løb omkostningerne op i 23 milliarder kr. Se figur 1. Hver gang en borgmester bruger 100 kroner på velfærd, går de 10 kroner til dette område. Selv om det nu er lykkedes borgmestrene at få bremset de senere års galopperende udgifter, har der siden 2002 været en stigning på 39 pct. Til sammenligning havde sygehusområdet, der ellers plejer at blive udråbt som den største udgiftsdriver, “kun” haft en vækst på 25 pct. fra 2002 til 2010.

Væksten har endda været højere efter kommunalreformen. Hvor den gennemsnitlige vækst kun var på 3,5 pct. årligt fra 2002 til 2006, har den siden reformen i 2007 ligget på 3,9 pct. i snit.

“Når man ser på den relative fordeling af væksten i den offentlige sektor, så er det her et område, der har taget ganske betragteligt for sig. Så umiddelbart kunne man forvente, at der var penge nok i systemet sammenlignet med andre velfærdsområder,” siger Torben Buse fra KREVI.

Siden strukturreformen har kommunerne haft den altdominerende rolle, når det gælder de sociale tilbud. De har ikke blot myndighedsansvaret. Med reformen fik de også mulighed for at overtage driften af de sociale botilbud fra de nedlagte amter. Det tog de imod med kyshånd, og i dag står kommunerne for 71 pct. af pladserne i de sociale tilbud. Yderligere 6 pct. af pladserne findes i botillbud, som kommunerne har driftsoverenskomst med, regionerne sidder på 10 pct., mens private operatører tegner sig for resten.

Reformen medførte også en øget markedsgørelse. Tanken er, at institutionerne – uanset hvem der driver dem – skal konkurrere om at tilbyde alle kommuner de billigste og bedst egnede tilbud, alt efter målgruppernes mangeartede behov. Nogle har f.eks. fået en hjerneskade efter en trafikulykke, mens andre lider af spiseforstyrrelser eller alvorlig ADHD.
Men fejl og misvisende oplysninger betyder, at det er yderst svært at få et systematisk overblik over de mange tilbud på tværs af kommunegrænserne.

“Det er kommet bag på os, at informationen om de sociale tilbud er så mangelfuld. Når man går fra et klassisk hierarkisk system til et mere markedsmæssigt system, hvor leverandørerne langt hen ad vejen har oplevet større efterspørgsel end udbud, er der risiko for, at det har påvirket priserne i opadgående retning. Derfor er behov for et helt andet og detaljeret informationsniveau. Det eksisterede ikke, da reformen blev gennemført. Siden er det blevet bedre, men det er stadig ikke godt nok,” siger Torben Buse.

Flere om ansvaret

KREVIs kortlægning har været næsten et år undervejs. I sit oprindelige datasæt fra Tilbudsportalen havde KREVI fundet frem til 1.297 botilbud med tilsammen 23.072 pladser. Men de efterfølgende spørgeskemaer til kommunerne, emails og rundringninger til de enkelte botilbud betød, at de måtte slette 168 tilbud med tilsammen 5.262 pladser – svarende til 13 pct. Derudover blev yderligere 439 botilbud – 34 pct. – rettet i de efterfølgende valideringsrunder med kommunerne. Dvs. at omkring halvdelen af tilbuddene i det allerede grundigt sorterede og bearbejdede dataudtræk fra Tilbudsportalen var fejlagtige eller misvisende.

Og ikke nok med det. Ved at søge på kommunernes egne hjemmesider fandt Krevi yderligere 146 botilbud med tilsammen 1.385 pladser, som de ikke havde fundet frem til ved søgningen på portalen. Dertil kommer, at kommunerne selv har tilføjet yderligere 156 botilbud med tilsammen 2.142 pladser, som heller ikke fremgik af ­KREVIs udtræk fra tilbudsportalen. Med andre ord er ca. 20 pct. af botilbuddene og pladserne i den endelige kortlægning dukket op undervejs i arbejdet, da Krevi ikke havde fundet dem i deres oprindelige dataudtræk fra Tilbudsportalen.

Torben Buse vil dog ikke placere ansvaret for de fejlagtige og misvisende oplysninger på en bestemt part.

“Både kommunerne og de enkelte botillbud har pligt til at indberette oplysningerne til Tilbudsportalen. Men man burde også nationalt have sikret sig et bedre overblik over dette område. Det er ikke tilfredsstillende,” siger han til Mandag Morgen.

Myte aflivet

Det skønnes, at der på landsplan er ca. 31.000 voksne handicappede eller sindslidende, der kan komme i betragtning til et socialt botilbud. Se figur 2. Heraf bor 76 pct. i et botilbud, andre 6 pct. bor i pleje- og ældreboliger, mens de resterende bor i eget hjem og modtager hjælp eller socialpædagogisk støtte.

Allerede da kommunalreformen endnu var i støbeskeen, blev der spekuleret i, om borgmestrene ville trække deres borgere hjem fra andre kommuners botilbud for at placere dem i egne – måske mere “discountagtige” – døgnpladser for at spare penge. Den risiko er blevet debatteret stort set uafbrudt de sidste 6-7 år. Men den nye analyse gør denne bekymring til skamme.

Ganske vist er der en tendens til, at kommunerne er blevet noget mere “selvforsynende” siden reformen. Men hele 80 pct. af borgmestrene køber mindst halvdelen af pladserne eksternt, dvs. hos andre kommuner, regionerne eller private leverandører. Og 47 pct. får endda dækket mindst to tredjedele af deres behov ved eksterne køb. Hver gang kommunerne bruger 100 kr. på botilbudsområdet, går 67 kr. til eksterne pladser.

“Den udbredte forestilling om, at kommunerne er ved at hjemtage borgerne til egne botilbud, og at man er ved at nedlægge alle de specialiserede institutioner, holder simpelthen ikke. Det er en myte. Og på den måde adskiller dette område sig grundlæggende fra alle andre kommunale velfærdsområder såsom skoler og daginstitutioner: Der er en massiv handel på tværs af kommuner. At den er så stor, er også kommet bag på os,” siger Torben Buse.

Analysen viser også, at der er oprettet ca. 600-700 flere pladser på området, siden kommunalreformen trådte i kraft. Ganske vist er antallet af regionale pladser faldet med 500 fra 2008 til 2010. Til gengæld er antallet af kommunale pladser øget med mere end det dobbelte.

Den tendens ser ud til at fortsætte de kommende år. Frem mod 2014 har kommunerne vedtaget planer om at udvide med ca. 800-900 pladser, svarende til ca. 5 pct. af den nuværende kommunale kapacitet. Det vil primært ske ved at oprette nye pladser, mens kun meget få kommuner vil overtage yderligere pladser fra regionerne. Det ser altså ud til, at der er nået et mætningspunkt for kommunernes overtagelse af regionale tilbud.

Kommunerne begrunder deres planer om at udvide kapaciteten med ønsker om mere nærhed og bedre styring af både udgifter og serviceniveau.

Projektlederen, specialkonsulent Camilla Dalsgaard fra KREVI advarer dog om, at det kan betyde en generel overkapacitet på området, medmindre der bliver lukket andre pladser.

“Vi kan ikke sige, om udvidelserne skyldes stigende efterspørgsel eller andet. Men der er en vis risiko for, at et stigende antal pladser kan føre til et serviceskred – en såkaldt “stærekasseeffekt” – hvor tomme pladser så at sige fyldes op med egne borgere. Hvis det øgede antal pladser i nogle kommuner ikke modsvares af et fald i antallet af pladser andre steder, kan det tænkes at føre til nye stigninger i de kommunale udgifter,” advarer Camilla Dalsgaard.