Af Christian Husted og Bo Smith
Hhv. partner i konsulenthuset Struensee og fhv. departementschef

I 2019 gennemførte vi – konsulenthuset Struensee i samrbejde med Bo Smith – en kortlægning af strategisk ledelse i udvalgte ministerier og styrelser.

Formålet var at identificere best practice og formulere anbefalinger om anvendelsen af strategier i den offentlige sektor.  

Bagtæppet var en stabil økonomisk højkonjunktur og en ny regering, der havde lagt en politisk strategi for resten af valgperioden. De økonomiske og politiske rammer for de kommende år tegnede således forholdsvis stabile og forudsigelige.

Så ramte coronaen Danmark. 11. marts lukkede statsministeren landet ned. Alt ændrede sig fra den ene dag til den anden. Store dele af den offentlige sektor blev sendt hjem, og det blev klart, at den økonomiske konsekvens af pandemien var recession.

Siden er dagsordenen skiftet fra massiv nedlukning med henblik på at begrænse smitten og beskytte sundhedsvæsenet mod overbelastning til hjælpepakker, der skal holde virksomheder og arbejdspladser i live.

Aldrig før er der brugt så mange penge og truffet så mange politiske beslutnigner på så kort tid. Med et billede kan man sige, at bilen har kørt med topfart og med det korte lys tændt.

Frem mod Folketingets afslutningsdebat før sommerferien beskrev statsministeren i medierne perioden som en ”parentes” og understregede, at konsekvensen på længere sigt er et sporskifte i den økonomiske politik.

Efter at have anvendt et trecifret milliardbeløb på at afbøde epidemiens virkninger skal landet tilbage til en mere normal økonomisk politik, hvor udgifter ikke finansieres gennem låneoptagelse.

Så vigtigt som nogensinde før

Når det gælder strategisk ledelse i den offentlige sektor er spørgsmålet nu, om læren af coronaepidemien er, at arbejde med strategi er spild af tid, fordi kontekst og dagsorden kan skifte så radikalt, at det ikke nytter at tænde det lange lys på bilen og navigere efter mere langsigtede mål.

Vi vil argumentere for det modsatte – at det præcis er i den nuværende situation, at behovet for en evidensbaseret strategisk ledelse af den offentlige sektor er størst.

Men lad os først få defineret strategisk ledelse og gennemgået de observationer, vi gjorde os i vores kortlægning i perioden op til coronaens udbrud.

En strategi beskriver de grundlæggende formål. Den formuleres dynamisk i den konkrete og politiske kontekst og fastlægger konkrete mål for organisationen. Og den beskriver aktiviteterne – hvad, hvor og for hvem. På baggrund af evidens beskriver den også logikken i indsatsen – hvorfor den virker og er effektiv.

For ledelsen er strategien et nødvendigt værktøj til at drive eksekveringen gennem organisering, regulering af processer og udvikling og allokering af kompetencer og andre resourcer og aktiver.

Vores kortlægning viste grundlæggende fire ting:

For det første at de primære strategiske styringsinstrumenter for ministerier og styrelser altovervejende består i en mission, et værdisæt og mål- og resultatplaner for det kommende år. Hertil kom, at de øverste chefer ofte uformelt har forholdsvis klare målbilleder for de kommende år, som selvsagt bygger på den politiske dagsorden på deres område, men også på ledelsens egne vurderinger af udfordringer og mål på lidt længere sigt.

For det andet var der eksempler på mere systematiske analyser af omgivelser og vilkår. Et eksempel var således en nærmere beskrivelse af centrale emner i samfundsudviklingen – globalisering, digitalisering, urbanisering og klima – som ville præge ministeriets virksomhed fremover, og hvor øget viden og beredskab derfor ville blive efterspurgt.

For det tredje konstaterede vi, at nogle – men færre – arbejdede analytisk med at vurdere sammenhængen mellem mål, indsats og ressourceanvendelse, altså logikken i strategien. Kernen i strategisk ledelse er et skarpt fokus på denne sammenhæng, som kræver analyse og evidens. Der er for eksempel på beskæftigelses- og socialområderne arbejdet med at etablere evidens, men på mange områder synes indsatsen snarere at afspejle stiafhængighed – man gør det, som man gjorde sidste år og forrige år.

For det fjerde stillede vi spørgsmålet om strategiens konsekvenser for eksekveringen, for eksempel i forhold til organisering og fordeling af resourcer. Med et eksempel fra den private sektor betød DONG’s – nu Ørsteds – strategiske skift fra sort kulbaseret energiproducent til  grøn verdensleder på havvind, at virksomheden skilte sig af med flere hundrede dygtige ingeniører med ekspertise på kulkraft og ansatte eksperter i havvindmøller i stedet.

Sådanne mere gennemgribende strategidrevne skift er der stort set ikke eksempler på i den offentlige sektor. Organiseringen er typisk ganske stabil, behov for ny viden forfølges gennem den løbende rekruttering og nye strategiske udfordringer håndteres ved arbejds- eller projektgrupper.

Det samlede billede var således, at mange primært arbejder med en kombination af nogle overordnede missioner og konkrete, kortsigtede mål. Det rækker måske i en situation præget af kontinuitet, men næppe når der sker mere fundamentale ændringer i vilkår og opgaver.

Fire vigtige spørgsmål

Pandemien har været en slags stresstest af den offentlige sektor og sætter fokus på et antal betydelige udfordringer.

Stresstesten har rejst i hvert fald fire centrale strategiske spørgsmål: 

1. Er evnen til at levere service under fysisk nedlukning tilstrækkelig? Mens nogle offentlige og private organisationer opretholdt næsten fuld produktion under nedlukningen, lukkede andre helt ned. Der kan være gode forklaringer på variationen, men spørgsmålet er, om noget skyldes forskelle i digital infrastruktur, organisering eller ledelsesmodel. Vi bør lære af de, som håndterede situationen bedst, både som forberedelse af en lignende krise og for at styrke opgaveløsningen i det daglige.
2. Har vi de rette beredskabsniveauer? Pandemien viste, at samfundet ikke havde det nødvendige beredskab i forhold til en forudsigelig krise. Og der kan komme andre hændelser – cybertrusler såvel som fysiske trusler – hvor vi bør have et et passende beredskab. Så spørgsmålet er, hvordan vi systematisk tilrettelægger og dimensionerer landets beredskab i forhold til fremtidige trusler.
3. Er mekanismerne til styring og omstilling af produktion tilstrækkeligt smidig? Pandemien viste, at det danske sundhedsvæsen meget hurtigt forøgede kapaciteten på intensivafdelingerne for at kunne håndtere den røde kurve. Men det skete på bekostning af kapaciteten på andre området især i form af aflyste og udskudte operationer. Kunne en mere fleksibel, smidig omstilling have sikret den nødvendige kapacitet på intensivområdet uden samme produktionstab på andre områder? Og er der erfaringer, som kan udnyttes til mere effektiv produktionsstyring i det daglige?
4. Hvad betyder de ændrede strukturelle rammer for den økonomiske politik? Her er konsekvenserne af pandemien efter alt at dømme blandt andet mindre globalisering, samling af produktion regionalt og nationalt samt væsentlige forskydninger mellem erhvervssektorer. Selv om pandemien tidsmæssigt måske bliver en parentes, vil samfundet ikke vende tilbage til tiden før. Det rejser grundlæggende spørgsmål til erhvervspolitikken, uddannelsessystemet og det internationale samarbejde.

Fremadrettet er der behov for at analysere de spørgsmål og andre udfordringer, som pandemien har rejst. Og for at formulere strategier for deres håndtering.

Vi skal tænde det lange lys på bilen.