Oprustning til en videnskrig

Folketinget er i færd med at opruste sin videnskapacitet som modpol til et “politiserende embedsværk”. Forsøget på at komme de mange skandalesager i embedsværket til livs spås ikke mange chancer. Det risikerer blot at antænde en ulige krig på viden mellem et mindre embedsværk i Folketinget og regeringens mastodontiske embedsværk. Oprustningen risikerer at blive så minimal, at det kan føre til en falsk tryghed, advarer eksperter og fagfolk.

Andreas Baumann

Viden er magt, og embedsværket ved mest. Spørgsmålet er, om vi kan stole på det, de siger? Ifølge flere folketingspolitikere er svaret nej. En række skandalesager viser, at embedsmænd ikke er så neutrale, som vi fortæller hinanden, men derimod folder sig ud som skyggespindoktorer for deres ministre. De ser det ikke som deres opgave at lægge alle oplysninger og vurderinger frem for Folketinget, pressen eller befolkningen. Opgaven er at skære til og vælge ud, så ministeren kan komme igennem med sin politik.

Derfor har flere politikere foreslået at give Folketinget større akademiske muskler. Et hold økonomer og jurister skal kunne kigge lovforslag og reformudspil efter i sømmene og hjælpe folketingsmedlemmerne med at stille modforslag til ministrene.

Hvordan oprustningen konkret kommer til at se ud, bliver vi først klogere på, når Folketingets øverste ledelse, Præsidiet, har punktet på programmet til et møde senere på måneden. Men holdningen er klar, forklarer formand Mogens Lykketoft:

”Folketinget kan ikke matche regeringens apparat, når det kommer til økonomiske og juridiske analyser og vurderinger. Derfor skal Folketinget styrkes.”

Der er flere gode grunde til at klæde Folketingets medlemmer bedre på, for Folketinget står svagt over for regeringen, når det gælder faglig ekspertise. Men det er afgørende, at Folketinget ikke prøver at matche embedsværkets viden, lyder det fra eksperter og fagfolk. I forsøget på at skabe en magtbalance risikerer man at anspore til en videnskrig med ministerierne.

”Det må ikke blive til en konkurrence om at opbygge flest mulige regnekræfter i enten det ene eller det andet system. Udgangspunktet skal være at sikre et konstruktivt samspil mellem Folketinget og ministerierne,” siger tidligere departementschef Bo Smith.

Videnskrigen kan få flere konsekvenser. Regeringen og Folketinget bliver i værste fald fanget i en krydsild mellem hvert sit hold bureaukrater, der kæmper med økonomiske modeller og juridiske vurderinger, forklarer professor i statskundskab ved Københavns Universitet, Jørgen Grønnegård Christensen:

”Skyggesiden ved at styrke Folketinget på det her punkt er, at vi kan få startet en kamp mellem regeringens økonomer og jurister på den ene side og folketingets økonomer og jurister på den anden. Vi får ikke meget ud af, at de kaster tekniske dokumenter og notater i hovedet på hinanden.”

Professor i forvaltningsret på Københavns Universitet Michael Gøtze fremhæver samtidig, at det ikke er en universalløsning at ansætte økonomer og jurister i Folketinget, hvis problemet er, at de folkevalgte ikke har tillid til regeringens embedsmænd. Tværtimod:

”Hvis man laver et parallelt embedsværk i Folketinget, accepterer man problemet: at Folketinget ikke altid kan stole på, at embedsværkets arbejde er sagligt og sobert. I stedet for at løse kilden til problemet, risikerer man at bidrage til at fastholde og legitimere det.”

Stol ikke på en embedsmand

Forslaget om at give Folketinget flere akademiske kræfter kommer ikke ud af ingenting. Både den nuværende og den foregående regering har været igennem en række skandalesager med embedsmænd i centrum. Se tidslinje. Så sent som i december trådte to embedsmænd fra Udlændingestyrelsen frem og fortalte, at deres undersøgelser af forholdene i Eritrea blev misbrugt til at afvise asylansøgere fra landet. Analyserne blev fordrejet, mente de og beskyldte deres chef for at have skrevet konklusionen på forhånd og for at ignorere fakta, der ikke understøttede den.

" caption=" 

Figur 1  " align="right" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/6af31-aba_fig01_parlamentariske-tankekrafter-i-verde.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/ff56f-aba_fig01_parlamentariske-tankekrafter-i-verde.png | Forstør   Luk

Note: Folketingets Administration bemærker, at udredningstjenesterne i Sverige, Norge og Finland til dels udfører opgaver, der også i dag løses i Folketingets Administration i Danmark.

Folketingets formand, Mogens Lykketoft, peger på børnechecksagen som et sigende eksempel. I 2013 modtog Danmark en henstilling fra EU om, at reglen om, at udlændinge skal arbejde to år, før de kan få børnecheck, er i strid med EU-retten. Embedsmændene kendte risikoen, da loven blev vedtaget, men oplysningerne blev aldrig forelagt Folketinget. Ved at styrke Folketinget vil Lykketoft sager som børnechecksagen og Eritreasagen til livs. Men forslaget skal ikke ses som en mistillidserklæring, forklarer han:

”Jeg har tillid til embedsværket, men intet system er perfekt. Der bliver begået fejl, som vi har set, og det er Folketingets opgave at udfordre og kontrollere regeringen.”

Journalist og forfatter Jesper Tynell mener ikke, det er et spørgsmål om tillid. Da han bliver spurgt, om man skal stole på embedsmændene, svarer han, ”at man kan stole på, at de udadtil altid vil levere en form for partsindlæg. De agerer på ministerens vegne.”

Når Folketinget ikke får at vide, at embedsmændene udmærket er klar over, at børnechecken er i strid med EU’s regler, er der ikke tale om en fejl. Det er slet ikke embedsværkets opgave at forelægge alle oplysninger for Folketinget, men derimod at stykke argumenter sammen, så regeringen kan få sin politik igennem.

I bogen ”Mørkelygten”, som udkom sidste år, dokumenterer Jesper Tynell, hvordan embedsværket skærer jura, tal og fakta til, så de understøtter ministrenes politik. Gennem 45 interview med embedsmænd og talrige aktindsigter tegner han et billede af et embedsværk, der langt fra belyser en sag fra alle sider over for Folketinget og vælgerne.

I 2003 og 2004 var Arbejdsmarkedsstyrelsen f.eks. ikke for fin til at vælge tal ud, som underbyggede ministerens politiske ønsker. Daværende beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen (V) ville nedlægge den statslige arbejdsformidling, AF, og lade kommunerne overtage dens opgave med at få ledige i job. For at få sin plan igennem havde ministeren brug for argumenter, og dem fandt hans embedsmænd til ham. Ved kun at kigge på én statistik for jobindsatsen konkluderede embedsmændene, at kommunerne var bedre til at varetage opgaven end AF. Men andre tal viste det modsatte, og de tal, embedsværket diskede op med, sagde slet ikke noget om effekten af de to myndigheders indsats. ”Det er rent luderarbejde,” som en af embedsmændene siger i ”Mørkelygten”: ”Der vil komme bestilling på notater, der understøtter den position, som man gerne vil have støttet.”

De anonyme embedsmænd fortæller i bogen, at det er almindelig praksis, at de leverer notater, økonomiske beregninger, udvalgt statistik og juridiske vurderinger til både journalister og Folketinget, som isoleret set er sande, men som kun er en del af det samlede billede.

Folketinget og borgerne får ikke det fulde billede af de faktiske forhold omkring et politisk emne, når regeringen fremlægger sin politik. Men det er der ikke nødvendigvis noget odiøst i, mener Jesper Tynell:

”Embedsværket er ikke neutralt. Det er en myte, som ikke vil dø. Embedsmændene handler på ministerens vegne, og det skal de også. Deres opgave er at fremstille ministeren i det mest gunstige lys. Vi skal bare lade være med at tale om ’neutrale embedsmænd’, når de ikke er det.”

Myten om det neutrale embedsværk

7 forslag, der vil forandre embedsværket

1. Parlamentarisk sekretariat
En måde at kontrollere embedsværkets teknokrater er at opbygge et selvstændigt sekretariat i Folketinget, som har analytiske kompetencer til selv at producere analyser og redegørelser, som udfordrer regeringens egne analyser. Parlamenterne i de fleste andre lande har langt større analytiske kapaciteter til den form for selvstændig vidensproduktion end det danske Folketing. Fortalerne for ideen mener, at et hold af eksperter i Folketinget kan have en disciplinerende effekt på embedsværket, fordi de kigger dem i kortene. På den anden side frygter kritikere, at det vil føre til et teknokratisk våbenkapløb mellem to institutioner, som i virkeligheden burde samarbejde og stole på hinanden. Risikoen er, at man fastholder problemet og ansporer embedsmændene til i endnu højere grad at opføre sig som regeringens spindoktorer.

2. Indkøb af ekstern viden
Hvis et stort mindretal i Folketinget en gang imellem ikke stoler på en bestemt analyse eller redegørelse fra ministerens embedsmænd, skal der være penge til at indhente en ekstern analyse af samme problematik fra enten tænketanke, konsulentbureauer, universiteter eller interesseorganisationer. Næstformand i Folketingets Præsidium, Bertel Haarder (V), har foreslået, at Folketinget på den måde skal have ressourcer til at købe sig til en anden faglig vurdering. Ligesom med ideen om en selvstændig parlamentarisk analyseafdeling vil det have det formål at se embedsværket bedre efter i sømmene uden dog at anspore til et våbenkapløb om viden, som Folketinget aldrig vil kunne vinde alligevel. Men det er tvivlsomt, om der i Danmark er et modent marked af uafhængige analysebureauer, der med kort varsel kan matche embedsværkets analyser, hvis man da ikke blot vil gentage Finansministeriets brug af McKinsey-analyser.

3. Lov om embedsmandens pligter
Embedsværkets dyder og normerne for samspillet med ministeren er ikke særligt klart defineret, fordi de primært er udviklet ud fra erfaringerne fra undersøgelseskommissioner og tjenestemandsundersøgelser. Selvom det juridisk set ikke vil gøre den store forskel, så vil en samlet lovtekst om embedsmandens pligter gøre det lettere for den enkelte embedsmand at vurdere, hvordan han/hun skal agere i forskellige dilemmaer, når dyder som f.eks. sandhed og lydighed støder imod hinanden. En sådan lov kunne også indeholde formkrav til ordrer og advarsler fra de øverste embedsmænd, hvis en underordnet embedsmand er i tvivl om lovligheden, sandheden eller sagligheden af en ordre, som journalisten Jesper Tynell har foreslået.

Det har han fuldstændig ret i, forklarer professor i statskundskab Jørgen Grønnegård Christensen.

”Embedsmændene er ikke uafhængige. De skal fungere som advokater for ministeren. Så de må ikke manipulere med fakta eller lyve, men de må gerne stykke argumenter sammen.”

Jørgen Grønnegård Christensen har gennem en årrække forsket i forholdet mellem embedsværket og politikerstanden. Han oplever en støt stigende kritik af, at embedsmændene er blevet politiseret. Men de er ikke blevet politiseret – de har altid været det:

”Det er ikke embedsmændenes rolle, der har ændret sig, men kritikken og diskussionen af den, som er blusset op. Det er en myte, at vi engang har haft et politisk neutralt embedsværk. Embedsværkets rolle har altid været at rådgive politisk,” siger han.

Embedsmændene har altid rådgivet politisk, men debatten om en øget politisering bunder i, at den politiske rådgivning fylder mere i dag end for 10 år siden, fortæller tidligere departementschef Peter Loft. Set gennem hans briller handler det om at finde balancen mellem den faglige og den politiske rådgivning, men man skal ikke bilde sig ind, at det faglige og det politiske kan adskilles:

”Det fagligt perfekte, men politisk uudførlige produkt, er lige så ubrugeligt, som det politisk korrekte, fagligt elendige produkt. Ministeren skal have en samlet rådgivning, hvor politik og teknik tænkes sammen.”

Fagforeningen DJØF, som organiserer mange af regeringens embedsfolk, peger også på, at ideen om den neutrale embedsmand er en myte. Embedsmændene er ikke politiske udpegede, som de er i f.eks. USA, men det betyder ikke, at de ikke er politiske.

”Embedsværket er ikke neutralt. Det arbejder for ministeren og for at få regeringens politik igennem,” siger Henning Thiesen, der er formand for Offentlige chefer i DJØF.

Det betyder ikke, at man ikke kan eller skal kunne stole på det, embedsværket skriver i notater og analyser, siger han.

”Intet er sort og hvidt. Alle politiske sager kan fremstilles på mange forskellige måder, og embedsmændene fremstiller dem selvfølgelig på den måde, der tjener ministeren bedst,” siger Henning Thiesen.

Ansvaret forsvandt i armslængdeprincippet

7 forslag, der vil forandre embedsværket

4. Bedre uddannelse i politisk forvaltning
Mange af de ministerier, der har været involveret i de seneste års skandalesager, har været hurtige til at sende deres embedsmænd på kurser i forvaltning og embedsmandens dyder, ligesom fagforeningen DJØF selv har taget initiativ til en undersøgelseskommission, der skal sætte fornyet fokus på, hvordan man som moderne embedsmand overholder normer og principper i den offentlige forvaltning, når man også skal behage en minister. Men ifølge forvaltningseksperterne Tim Knudsen og Pernille Boye Koch er der også brug for en mere massiv opgradering af de emner på embedsmændenes universitetsuddannelser, såsom statskundskab og økonomi, der efterhånden fokuserer mere på abstrakte teorier og internationale magtanalyser end på de praktiske arbejdsopgaver, en dansk embedsmand skal besidde.

5. Statssekretærer
I Sverige og Norge er der politisk rekrutterede statssekretærer, der hjælper ministrene med politikudvikling og faglig sparring. De ryger ud, når regeringsmagten skifter. I Danmark har vi partipolitisk neutrale embedsmænd, som bliver siddende uafhængigt af regeringens farve, men det betyder ikke, at de ikke er politiske – tværtimod. Især de øverste danske embedsmænd – herunder departementschefen – har fået til opgave at være ministerens faglige rådgiver i et tæt samarbejde med både spindoktorer og de dybeste afkroge af hele ministeriet. Ideen med at indføre statssekretærer skulle derfor være, at kun enkelte politisk udpegede embedsmænd på den måde fungerer som ministerens lakajer, så resten af embedsværket kan holde næsen i det faglige spor uden konstant at skulle hjælpe ministeren med dennes personlige politiske projekter. Det ville kræve, at princippet om lydighed over for ministeren underordnes princippet om faglighed.

6. Ministerkabinetter
Modellen med ministerkabinetter er et andet bud på indførelse af politisk udpegede embedsmænd, som bl.a. de tidligere ministre Ritt Bjerregaard (S) og Eva Kjer Hansen (V) er fortalere for. Et kabinet skal bestå af særligt udvalgte rådgivere og embedsmænd med forskellige ekspertiseområder, som samlet set kan fungere som ministerens politiske idéteam og nærmeste støtter, der hjælper med politikudvikling og ministerens politiske gennemslagskraft. Det ville så kunne frigøre departementschefen i embedsværket til i stedet at fokusere på at være garant for, at processerne i ministeriet forløber korrekt, hvilket der har været problemer med i flere af de seneste års skandalesager.

Ministrene gør sig ofte store anstrengelser for at skjule, at deres embedsmænd arbejder for dem, mener Jesper Tynell. I forbindelse med Eritreasagen har justitsminister Mette Frederiksen (S) gentagende gange holdt fast i, at hun aldrig kunne finde på at blande sig i den ”uafhængige” Udlændingestyrelses arbejde. Og Per Stig Møller (K), der var udenrigsminister, da Danmark valgte at gå i krig mod Irak, udtalte for nylig, at Folkeretskontoret i Udenrigsministeriet er et ”uafhængigt organ”.

Men ingen af styrelserne er uafhængige.

”Ved at give indtryk af, at embedsværket er neutralt og uafhængigt, fralægger ministre sig ansvaret for f.eks. de notater og redegørelser, de lægger offentligt frem. Det har den fordel, at regeringen kan fremstille sin politik, som om den slet ikke er politik, men ren teknik. Derfor er der en stor interesse i at fastholde myten om den neutrale eller ligefrem uafhængige embedsmand,” siger Jesper Tynell.

Peter Loft har også bidt mærke i tendensen til, at mange ministre opererer med et armslængdeprincip over for deres styrelser. Han – der selv indtil for nylig var topembedsmand – mener, det tyder på, at topembedsmændene har forsømt en del af deres arbejde. I kampen om at finde sine ben i dilemmaet mellem den faglige og den politiske rådgivning har departementscheferne glemt, at de også er koncernledere. De har ansvaret for driften i styrelserne, men de senere år har styrelserne fået lov til at styre sig selv. Derfor er de begyndt at tænke politik ind i deres arbejde, som vi har set det i Eritreasagen. Men det skal de holde sig fra, mener Peter Loft. For styrelsernes rolle er netop at rådgive fagligt og sagsbehandle efter reglerne – ikke at tage politiske hensyn på eget initiativ:

”Driften i ministerierne har sejlet, og vi har set nogle eksempler på, at embedsmænd i styrelserne agerer politisk, selvom de ikke skal det. Departementerne skal holde styrelserne i kort snor, så de kan koncentrere sig om faglig rådgivning og sagsbehandling, i stedet for at tænke politik.”

Falsk tryghed

At de fuldmægtige i ministerier og styrelser lægger så megen vægt på politisk tæft, er et af grundproblemerne i embedsværket i dag, mener lektor i offentlig ret ved RUC Pernille Boye Koch. Sammen med professor i statskundskab Tim Knudsen udgav hun sidste år bogen ”Ansvaret der forsvandt”. I bogen undersøger de den systemfejl i embedsværket, som de mener skandalerne er udtryk for. De klassiske embedsmandsdyder – lovlighed, faglighed og sandhed – er blevet nedprioriteret til fordel for politisk tæft.

”Ministerierne og embedsværket er blevet til politiske manipulatorer. Der er sket en politisering udover grænserne for, hvad faglighed og saglighed kan bære. At man ser stort på fagligheden, hvis der er en mulighed for at give ministeren nogle hurtige politiske point,” siger Pernille Boye Koch.

7 forslag, der vil forandre embedsværket

7. Kontrolkabinet
Folketingets stående udvalg har en særlig dobbeltrolle, idet de både skal udvikle ny lovgivning og varetage den parlamentariske kontrol af regeringen på deres ressortområde. I Norge har man den specialiserede kontroll- og konstitusjonskomité, som udelukkende tager sig af den parlamentariske kontrol. Ideen med det udvalg er bl.a. at holde opgaverne adskilt, så de almindelige udvalg kan koncentrere kræfterne om at behandle og stille ændringsforslag til konkrete lovforslag. Et parlamentarisk kontrolkabinet i Danmark ville mindske omfanget af politisk drilleri gennem embedsværkets arbejde, vurderer forvaltningseksperterne Tim Knudsen og Pernille Boye Koch i bogen ”Ansvaret der forsvandt”.

Systemfejlen bliver ikke rettet op af, at Folketinget får flere akademiske ressourcer. Der skal andre og flere tiltag til, forklarer Pernille Boye Koch. Se tekstbokse. Men et sekretariat kan være med at styrke kontrollen:

”Vi har et meget svagt parlament sammenlignet med andre lande. Et analytisk sekretariat i folketinget vil have en disciplinerede effekt på embedsværket, fordi de så ved, at der er nogen, der går dem efter i sømmene,” siger hun.

Udover at det kan antænde en kamp mellem parlamentets embedsværk og regeringens embedsværk, frygter professor i forvaltningsret på Københavns Universitet Michael Gøtze, at et sekretariat i Folketinget kan give et indtryk af en faglig kontrol, som ikke reelt eksisterer:

”Hvis man laver et parallelt embedsmandssystem under Folketinget, kan det skabe falsk tryghed, fordi man stadigvæk skal hente store dele af sin viden fra fagministerierne. Det er jo stadigvæk departementerne og styrelserne, der har fingrene nede i deres fagområder, og der kan derfor allerede der forekomme en politisk tilskæring alligevel,” forklarer han.

Folketinget er dummest i verden

Oprustningen af Folketinget bør ikke kun være et spørgsmål om kontrol. Det handler også om at gøre folkestyret klogere.

”Vi har allerede gode kontrolredskaber til de stående udvalg i Folketinget. Det er langt vigtigere at opbygge en selvstændig videnskapacitet i Folketinget, som kan komme med alternative analyser og udpege andre problemer end dem, som regeringen peger på,” påpeger professor Ove K. Pedersen, der er medlem af Mandag Morgens Velstandsgruppe.

Han mener, at skandalesagerne i embedsværket er den helt forkerte baggrund at diskutere vidensoprustning i Folketinget på.

[graph title="Parlamentariske tænkekræfter i verden" class="crb-wpthumb attachment-915-0 crb-graph-large" alt="" />

Kilde: Deutscher Bundestag i Tyskland, The Congressional Research Service i USA samt Folketingets Administration på baggrund af indhentede oplysninger fra de nordiske parlamenters administrationer. 

”Jeg vil advare mod at tage den her diskussion i lyset af skandalerne i embedsværket. Det er næppe en løsning på de problemer, og der er andre og langt vigtigere grunde til at sikre en større pluralisme i den rådgivning, som ligger til grund for de politiske beslutninger i Danmark,” siger han

Med en enkelt økonom og et par håndfulde bibliotekarer og sekretærer er det danske Folketing formentligt det dårligst udrustede parlament i verden til selv at udføre analyser og undersøgelser, siger han.

”Det danske Folketing er det mindst ressourcefyldte og derfor også det parlament, der har færrest muligheder for at opstille alternative modeller til, hvad regeringen foreslår,” siger Ove K. Pedersen.

I både USA, Tyskland og de andre nordiske lande er der selvstændige analyse- og forskningsafdelinger i de nationale parlamenter, som hjælper med at modbalancere den virkelighedsfremstilling, som regeringernes embedsværk præsenterer i sine redegørelser. Se figur 1.

I bogen ”The National Origins of Policy Ideas” sammenligner Ove K. Pedersen og den amerikanske professor John Campbell vidensproduktionen i Danmark, Tyskland, Frankrig og USA. Især det amerikanske system er interessant i forhold til det danske, mener Ove K. Pedersen.

Den amerikanske kongres er med sine over 600 forskere det absolutte modstykke til Folketinget. Men de analytiske superkræfter bunder også i en helt anden magtlogik, påpeger Ove K. Pedersen – for kongressen og præsidentembedet har grundlæggende til formål at modarbejde hinanden.

”I det amerikanske system skal den lovgivende magt og den udøvende magt kunne blokere hinanden og tvinge hinanden til enten kompromis eller deadlock. Det er en magtbalancetænkning, som ikke passer til det danske folkestyre, fordi den går ud på at minimere evnen til at gennemføre reformer eller større ændringer,” siger Ove K. Pedersen.

Derfor tror han også, at en analytisk opgradering af Folketinget i et eller andet omfang kan risikere at anspore til denne amerikanske magtlogik, som øger konfliktniveauet.

”Man må nok kalkulere med, at en kapacitetsopbygning i Folketinget kan medføre en øget magtbalancetænkning, og det vil i så fald kunne anspore til flere konflikter mellem Folketinget og regeringen,” siger han, men understreger samtidig, at der også er indlysende fordele.

”Igennem en lang årrække har vi i Danmark haft et meget centraliseret og konsensusorienteret vidensregime centreret omkring embedsværket og Finansministeriet, som har sat nogle klare begrænsninger for de problemstillinger, der har nået den politiske dagsorden.”

”I dag kan der være god brug for en øget åbenhed over for alternative tilgange og inputs til løsning af de politiske problemstillinger,” siger han.


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu

Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu

Mandag Morgen logo

Læs mindre - forstå mere

  • ChefredaktørAndreas Baumann
  • Adm DirektørAnne Marie Kindberg
  • CFOAnders Jørning
  • Ansv. ChefredaktørJakob Nielsen
  • Kommerciel direktørMichael Thomsen
  • Formand og udgiverRasmus Nielsen
AdresseNy Kongensgade 101472 København KTlf. 33 93 93 23[email protected]CVR nr.: 38253395

Mandag Morgen leveres af Mandag Morgen ApS, der ejes af Alrow Media ApS.

Copyright © Mandag Morgen, 2024