Efter 13 års politisk tilløb kan offentlig-private partnerskaber, OPP, nu stå over for et stort gennembrud i Danmark og dermed bringe flere af milliarderne fra pensionsinstitutternes svulmende pengetanke på over 3.300 milliarder kr. i spil til at bygge eksempelvis nye motorveje, skoler, vindmølleparker og sygehuse. Se tekstboks.

De foreløbige erfaringer i Danmark med 13 konkrete OPP-projekter i form af bl.a. skoler, retsbygninger, parkeringshuse, Rigsarkivet og en motorvej i Sønderjylland er meget succesfulde. Det fremgår af den første evaluering nogensinde af de danske OPP-projekter med anlægssummer lige fra 25 millioner kr. til over en milliard kr. Undersøgelsen er foretaget af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og omfatter 13 projekter. Se tekstboks.

Byggerierne var klar til den aftalte tid og nogle endda tidligere. I modsætning til mange andre offentlige bygge- og anlægsprojekter er de gennemført uden større budgetoverskridelser. De har skabt mere innovative løsninger og har generelt højnet kvaliteten af byggerierne sammenlignet med traditionelle entrepriseaftaler. Og i samtlige 13 projekter konkluderer den offentlige bygherre, at projekterne i høj eller meget høj grad kan betegnes som en succes, og at samarbejdet med den private partner har fungeret godt.

”Undersøgelsen indikerer, at OPP kan sikre højere kvalitet i byggeriet over længere tid. Det er til gavn for både skatteborgerne, som får mere kvalitet for deres penge, og for brugerne, som får bedre bygninger og anlæg,” siger Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens direktør Agnete Gersing.

Ud over de 13 projekter, som indgår i den nye undersøgelse, har styrelsen kendskab til yderligere 15 OPP-projekter, der er i planlægningsfasen.

Turbo på OPP

Ifølge finansminister Bjarne Corydon kan undersøgelsen af de hidtidige OPP-erfaringer være ”et nyttigt redskab og tjene som inspirationskilde for kommuner, der endnu ikke selv har prøvet kræfter med OPP”. Netop som evalueringen kommer, tegner der sig bred enighed i Folketinget om at sætte mere turbo på OPP og dermed i langt højere grad inddrage private firmaer i nye partnerskaber med det offentlige om store bygge- og anlægsprojekter. Det fremgik af en stor konference, der blev holdt på Christiansborg tirsdag den 10. oktober.

Finansminister Bjarne Corydon er åben over for større brug af OPP. Han mener, at det offentlige i mange tilfælde kan få mere for pengene ved at inddrage private partnere.

”OPP drejer sig om at få mest muligt for pengene. Derfor er det vigtigt, at vi fortsat bliver bedre til at anvende OPP. Ikke for at få flere, men for at få bedre anlægsprojekter. Og der er masser af eksempler på, at det kan lade sig gøre,” siger Bjarne Corydon.

Han fremhæver det nye rigsarkiv som et eksempel på et vellykket OPP-projekt. Det er ejet af et OPP-selskab under Pihl & Søn – et af Danmarks ældste og største entreprenørselskaber – der har designet og bygget arkivet og nu står for drift og vedligeholdelse. Når aftalen ophører i år 2037, har staten køberet til arkivet.

Bjarne Corydon roser projektet for at have udviklet nye, innovative løsninger som f.eks. et særligt hylde- og trucksystem, der har gjort det væsentligt lettere at finde arkivalier på rigsarkivets 370 hyldekilometer. Til byggeriet er også udviklet smarte måder at sikre stabilt indeklima og høj brandsikkerhed, så værdifulde dokumenter ikke går tabt eller lider skade.

”Resultatet er, at anlægget har fået en højere kvalitet, end hvis staten havde stået for projektet alene. Vi fik mere for pengene. Samtidig er det lykkedes at få projektet færdigt til tiden, og efter sigende var der langt færre uenigheder mellem den offentlige bygherre og OPP-selskabet, end man sædvanligvis oplever ved anlægsprojekter i denne størrelsesorden,” siger Bjarne Corydon.

Venstre forudser også langt større udbredelse af OPP. Som gruppeformand og tidligere skatteminister Kristian Jensen udtrykker det:

”De kommende år vil vise en stadig større udbredelse af OPP i Danmark. Det vil glide ind som et naturligt værktøj i politikernes værktøjskasse og kan bidrage til at øge nytænkning og innovation i den offentlige sektor, som er præget af en nulfejlskultur.”

Regler og skepsis har hæmmet OPP

Danmark er en lilleputnation på OPP-området sammenlignet med andre lande. Storbritannien har for eksempel op imod 800 projekter.

Det er blandt andet stramme deponeringsregler og frygt for overophedning af økonomien, der har lagt en kraftig dæmper på OPP-modellen i Danmark. Deponeringsreglerne medfører, at et OPP-projekt opfattes som et lån, og at den offentlige partner skal deponere den samlede anlægssum, når OPP-aftalen bliver indgået. Deponeringen bliver så frigivet efter 10 år.

En vigtig dæmper på OPP-modellen har desuden været en udbredt holdning i specielt Finansministeriet om, at det offentlige kan låne penge til en lavere rente end den, som f.eks. pensionskasserne vil kræve i afkast for at være OPP-partnere. Der er ingen tvivl om, at Danmark med sin AAA-rating kan finansiere sig billigt til store anlægsbyggerier. OPP handler dog ikke kun om prisen for at låne penge, men også om innovation, effektivitet, ansvar for risici, løbende drift og vedligehold. Set ud fra en totaløkonomisk betragtning kan OPP i mange tilfælde vise sig være den mest hensigtsmæssige måde at finansiere byggeprojekter på.

OPP kom på den politiske dagsorden tilbage i 1999, da den daværende finansminister Mogens Lykketoft tog temaet op i en budgetredegørelse. I 2003 tog VK-regeringen igen OPP op i et supplerende regeringsgrundlag, der blev fulgt op med en såkaldt handlingsplan for offentlig-private partnerskaber i januar 2004. Selv om skiftende regeringer har talt varmt for OPP nu i 13 år, er det aldrig for alvor slået igennem. Men nu kan gennembruddet komme.

Totaløkonomiske fordele

Ifølge evalueringen fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen betragter de offentlige myndigheder OPP som en succes. Se figur 1. De mener også, at de har fået mere for pengene.

”Det kan være en rigtig god løsning at bruge OPP. Men det skal være projekter, som egner sig til OPP. De offentlige myndigheder må vurdere, om de kan drage fordel af at sammentænke anlæg og drift over længere tid,” siger styrelsens direktør, Agnete Gersing.

I 9 af de 13 projekter vurderer de offentlige bygherrer, at samarbejdet med de private har skabt en række totaløkonomiske fordele, blandt andet i form af mere innovative løsninger og bedre kvalitet i byggerierne.

Selv om de offentlige myndigheder vurderer, at OPP-projekterne generelt har været en succes, er der dog en enkelt ting, som har voldt kvaler: udbudsprocessen. Den har været langt mere ressourcekrævende end forventet i alle 13 projekter. Se figur 2. Det skyldes især det omfangsrige udbudsmateriale, arbejdet med en kompliceret kontrakt samt hele den lange politiske beslutningsproces.

ATP-milliarder til udlandet

Den nye undersøgelse er vand på pensionskassernes mølle. De har i flere år argumenteret hårdt for at kunne investere en del af deres mange milliarder i danske projekter, men har savnet den politiske vilje til at sætte turbo på OPP.

Den samlede formue i de danske pensionsselskaber løber i dag op i astronomiske 3.300 milliarder kr., og den vil fortsætte med at stige. Se figur 3. Pensionsformuen er efterhånden blevet så stor, at den ved udgangen af 2011 var ca. 1,9 gange større end BNP. I en tid med stor uro og usikkerhed på de finansielle markeder leder pensionsselskaberne efter langsigtede investeringer med et relativt sikkert og stabilt afkast.

Et eksempel er ATP, der allerede har investeret omkring 9 milliarder kr. i veje, broer, energiforsyning, jernbaner, lufthavne og anden infrastruktur. Det er dog ikke sket i Danmark, men i lande som USA, Storbritannien, Australien, Frankrig og Tyskland. ATP’s ejerandel spænder fra få pct. til 30 pct. i de enkelte projekter, og dermed er ATP medejer af infrastruktur for over 110 milliarder kr. i udlandet. Men foreløbig har ATP ikke investeret en krone i danske OPP-projekter. Koncernen er dog indstillet på at investere milliarder af kroner i infrastruktur i Danmark, hvis rammevilkårene og den politiske vilje er til det.

Vind sikrer pensionen

Et andet eksempel er PensionDanmark. Pensionskoncernen vil løfte sine investeringer i infrastrukturprojekter fra de nuværende 6 milliarder kr. til 18 milliarder kr. over de næste fem år, så omkring 10 pct. af formuen er investeret i infrastruktur. Hvor stor en del af formuen der bliver investeret i danske OPP-projekter, kan kun fremtiden vise.
Pensionskoncernen har netop købt halvdelen af tre amerikanske vindmølleparker for et ukendt milliardbeløb af den tyske energikoncern E.ON, der er et af verdens største energiselskaber med en omsætning sidste år på 842 milliarder kr.

[graph title="Pensionskasser bugner" caption="Figur 3  " align="right" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/02/86a6e-figur3.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/48f81-figur3.png" text="Den samlede pensionsformue er nået op på godt 3.300 mia. kr."]Kilde: SKAT. [/graph]

PensionDanmark har i forvejen investeret over 4 milliarder kr. i Nysted Havmøllepark og Anholt Havmøllepark, som dermed er konkrete eksempler på, hvordan en kapitalstærk, privat investor, et selskab som DONG Energy og en offentlig myndighed som Energistyrelsen kan gå sammen i storstilede OPP-projekter og bidrage til både at løse klimaudfordringen, skabe øget vækst og oprette nye arbejdspladser.

Alene havmølleparken på Anholt, der skal stå færdig i 2013, forventes at give 8.000 danske job de kommende år. Og de to parker skal efter planen levere fossilfri strøm om tre år svarende til 540.000 danske husstandes årlige elforbrug.

”Ved at bevæge os uden for de børsnoterede markeder har vi mulighed for at investere i infrastruktur med forventede afkast på niveau med aktier, men med en væsentlig lavere risiko og konjunkturfølsomhed,” siger adm. direktør Torben Möger Pedersen fra PensionDanmark.

Corydon slækker krav, men afviser ”kreativ bogføring”

Når de danske OPP-investeringer halter efter andre lande, skyldes det især reglerne om deponering, der tvinger kommunen eller regionen til at deponere et beløb svarende til hele investeringen.

Reglerne skal sikre, at staten ikke mister styringen med de kommunale anlægsbudgetter, og at man undgår nye skandaler som den tidligere borgmester Peter Brixtoftes sale-and-lease-back-arrangementer i den daværende Farum Kommune, der som bekendt sendte kommunen ud over den økonomiske afgrund.

Og finansminister Bjarne Corydon erkender, at de nuværende regler måske er forældede.

”Det generelle princip om, at kommuner og regioner skal have pengene på bogen, før de kan gennemføre anlægsinvesteringer, er efter min mening et sundt udgangspunkt at fastholde. Der kan dog være behov for at se på en mulig modernisering af deponeringsreglerne,” siger Corydon.

En arbejdsgruppe under Økonomi- og Indenrigsministeriet, med deltagelse af blandt andre Kommunernes Landsforening, skal kulegrave området med henblik på at lempe reglerne, så det bliver lettere at bringe pensionskassernes formuer i spil.

Finansministeren tror også, at standardmodeller, som gør det lettere og mere overskueligt for især kommuner at kaste sig ud i OPP-projekter, kan give flere borgmestre mod på partnerskaber med private.

I debatten om OPP bliver det ofte fremhævet, at investeringerne kan holdes uden for opgørelsen af den offentlige gæld, så Danmark ikke kommer i karambolage med EU’s stramme regler på området. Men denne form for ”skjult gæld” advarer Corydon kraftigt imod.

”OPP er ikke en tryllestav og skal ikke bruges til at investere over evne. Jeg vil ikke medvirke til denne form for kreativ bogføring. De samfundsøkonomiske hensyn er præcis de samme, uanset om man laver et OPP-projekt eller et traditionelt offentligt byggeri.”