Regeringen dræner ulandsbistanden med asyludgifter

Asyludgifter sluger næsten en fjerdedel af det danske ulandsbudget. Og nu har regeringen fundet flere udgifter for 300 mio. kr., der til næste år skal tælles med, men som ikke tæller for verdens ulande. Danmark udhuler ulandsbistanden, siger bl.a. OECD og flere ngo’er. Udviklingsministeren afviser.
Andreas Baumann

Danmarks ulandsbistand, som allerede er blevet beskåret i flere omgange siden sidste folketingsvalg, skal til næste år støvsuges for lidt flere penge. Helt præcis 298 millioner kr., oplyser Finansministeriet. Det sker dog ikke ved at sænke det generelle niveau for Danmarks bistand, men ved at udhule budgettet en tand mere ved at inkludere flere hjemlige flygtningeudgifter som bl.a. politiets asylbehandling, driften af Flygtningenævnet og hjemsendelse af flygtninge.

Alt sammen udgifter, man ikke tidligere havde tænkt på at opgøre som en del af den danske ulandsbistand, men som regeringen fremover vil gøre inden for de internationale regler, der skal udnyttes fuldt ud. Det skal danske embedsmænd i dag, mandag, forsvare på et møde i OECD, hvor man er i gang med at revidere reglerne for, hvad landene må bogføre som ulandsbistand, i erkendelse af at reglerne bliver fortolket for bredt og for forskelligt. Der får danskerne nok særligt brug for de juridiske argumenter, for de moralske har vi ikke mange af, lyder kritikken.

”Det er jo et forsøg på at underminere udviklingsbistanden, når man går så langt, som Danmark gør. Og konsekvensen af denne udvanding af udviklingsbistanden er, at der er mindre udviklingshjælp at gøre godt med ude i verden, end der ellers ville have været,” siger generalsekretær i Dansk Røde Kors, Anders Ladekarl.

Han taler om udfaldet af den seneste budgetmanøvre fra regeringen, som ved hjælp af kløgtige embedsmænd har gennemgået de offentlige finanser med en tættekam over det seneste års tid og fundet yderligere udgifter fra den hjemlige flygtningemodtagelse, som man juridisk set kan tælle med som ulandsbistand. Til næste år sænker Danmark derfor reelt set ulandsbistanden med 298 millioner kr., uden dog officielt at sænke det samlede bistandsniveau. Se figur 1.

Danmark tæller alt med

Figur 1 | Forstør   Luk

Der er fundet udgifter for i alt 298 mio. kr. fra flygtningemodtagelsen, som til næste år indregnes som en del af den danske ulandsbistand på 0,7 pct. af BNI, der rapporteres til OECD. Dermed falder den øvrige ulandsbistand med et tilsvarende beløb.

Kilde: Finansministeriet.

Dermed kan Danmark stadig leve op til FN’s målsætning om at uddele 0,7 pct. af BNP i udviklingsbistand. Det må man godt ifølge de nuværende OECD-regler. Og det udnytter regeringen til fulde, som det er blevet genbekræftet og aftalt mellem de tre partier i den nye trekløverregering. Og det er smart rent budgetmæssigt. For det betyder flere penge i regeringens budget, uden at Danmark umiddelbart mister international anseelse for at sænke ulandsbudgettet under det FN-anbefalede niveau.

Men budgetmanøvren betyder også mindre hjælp til de fattigste og mest nødlidende mennesker i verden. De brokker sig ikke, for de følger næppe med i dansk politik. Så kritikken kommer i stedet fra oppositionen, fra danske udviklingsorganisationer og fra eksperter. De anklager regeringen for både at udhule den danske ulandsbistand og gå forrest med at udvide og udvande den internationale definition af ulandsbistand i OECD, så der samlet set risikerer at blive endnu mindre til dem, pengene oprindelig er tiltænkt.

”Der er aldrig nogensinde taget så mange bistandsmidler ud til flygtningemodtagelse, som man gør nu. Det er en dårlig prioritering at udhule udviklingsbistanden mere og mere, for det er den, der på langt sigt skal sørge for, at vi ikke kommer til at stå i de her flygtningekriser fremover. Det er dybt bekymrende,” siger generalsekretær i Folkekirkens Nødhjælp Birgitte Qvist-Sørensen.

Seniorforsker ved DIIS Lars Engberg-Pedersen er forundret:

”Jeg synes, at det er en underlig ide, at regeringen forsøger at bogføre hvad som helst som udviklingsbistand. Borgerne har grundlæggende en forståelse af, at de her penge går til at hjælpe fattige mennesker i fattige lande. Og her bruger vi så pengene på noget ganske andet,” siger han og fortsætter:

”Det her ser kun ud til at have til formål at holde os oppe på 0,7 pct. af BNI, som FN gerne vil have. Og så er det jo nærmest pjattet. Så kunne vi jo lige så godt sige ligeud, at vi bare gerne vil give f.eks. 0,5 pct. Det her er lidt at snyde på vægten,” siger Lars Engberg-Pedersen.

Skarpest er kritikken dog fra oppositionen, hvor tidligere udenrigsminister Martin Lidegaard (R) kalder udhulingen af udviklingsbistanden for ”moralsk forkastelig”.

”Jeg er dybt foruroliget og bekymret over, at regeringen år for år dækker flere og flere udgifter med de penge, som skulle gå til verdens fattigste og til flygtningehjælp i nærområderne. Det mener jeg er moralsk forkasteligt,” siger han.

Et politisk valg

Danmarks nye udviklingsminister, Ulla Tørnæs (V), afviser kritikken af, at regeringen er i gang med at udvande ulandsbistanden.

”Jeg vil gerne tage afstand fra den påstand. Regeringen har ingen interesse i at udvande definitionen af udviklingsbistand. Tværtimod er vi ét af kun seks lande i verden, som lever op til FN’s målsætning om at bruge 0,7 pct. af BNI på udviklingsbistand. Danmark tager et stort internationalt ansvar, både hvad angår udviklingsbistand, og hvad angår modtagelse af flygtninge,” siger hun.

De 0,7 pct. er dog sænket fra 0,86 i 2014, og dengang talte man ikke helt så mange udgifter med. Men det betyder dog stadig, at den danske udviklingshjælp i år udgør 14,78 milliarder kr. Af dem blev knap en tredjedel ved årets begyndelse afsat til flygtningemodtagelse, dengang man troede, at der ville komme 25.000 asylansøgere i 2016. Det reelle tal lander nærmere på de 6.000, og derfor har man også i sidste uge vedtaget at tilbageføre knap en milliard kroner til den ”rigtige” ulandsbistand. Alligevel har regeringen til næste år afsat næsten 20 pct. af den samlede ulandsbistand til flygtningeudgifter.

”Det er et ekstremt højt niveau,” siger Richard Manning, der er tidligere chef for OECD’s udviklingssamarbejde (DAC) og nu er forsker ved Oxford Universitet.

Global ulandsbistand udhules af flygtningeudgifter

Figur 2 | Forstør   Luk

Det er ikke kun Danmark, der bruger en stigende andel af ulandsbistanden på flygtningemodtagelse. Men lande som Storbritannien, Finland og Frankrig er mere tilbageholdende med at bruge ulandsbudgettet på asylmodtagelse.

Note1: 2015-tallene er OECD’s foreløbige tal, som kan ændre sig en smule, når næste opdatering kommer.
Note2: Det danske tal for 2016 er Finansministeriets skøn fra november, og tallet for 2017 er fra Finansloven 2017.
Kilde: OECD.

Han påpeger, at flere andre lande også har haft høje udgifter til flygtningemodtagelse – ikke mindst sidste år. Se figur 2. Og det hænger selvfølgelig sammen med antallet af asylansøgere i de enkelte lande. Alligevel ligger Danmark i den høje ende hvad angår, hvor meget ulandsbistanden dækker flygtningeomkostninger. Og i sidste ende er det en politisk beslutning, understreger han.

”Det behøver ikke at være en automatreaktion at opgøre den slags udgifter som en del af udviklingsbudgettet. Det er lidt et paradoks, fordi det også betyder, at der er færre penge til at bekæmpe årsagerne til flygtningestrømmene. I Norge har man f.eks. besluttet at sætte et loft over, hvor meget flygtningeudgifter må udgøre af udviklingsbudgettet, så man ikke skærer så meget på de midler, der skal ud at gøre gavn. Det er en politisk beslutning, som også Danmark kunne vælge at tage,” siger Richard Manning.

Ulla Tørnæs afviser at indføre et loft på samme måde. Men hun erkender gerne, at det drejer sig om et politisk valg. Regeringen har valgt at følge OECD’s retningslinjer for at medregne flygtningemodtagelsesudgifter som udviklingsbistand, som hun udtrykker det. Ligesom regeringen også har valgt, at Danmark skal være med i den meget lille klub af lande, som bruger 0,7 pct. af BNI på udviklingsbistand.

”Det er også et politisk valg, og det er et politisk valg, som er meget værdsat internationalt,” påpeger hun.

”Der er ikke nogen tvivl om, at jeg hellere ville bruge udviklingsbistanden i nærområderne. Vi får mere for pengene i nærområderne end i Danmark. Derfor fremgår det også meget klart af regeringsgrundlaget, at hjælp i nærområderne er en klar udviklingspolitisk prioritet for regeringen,” siger Ulla Tørnæs.

Et omvendt foregangsland

Dette er de danske udviklingsorganisationer næppe uenige i. Men de advarer alligevel om, at Danmark risikerer at gå forrest internationalt som et land, der udvander ulandsbistanden, så også andre lande fremover fristes til at give mindre til nødlidende mennesker og fattige lande. Og så kan det først for alvor få negative konsekvenser for den samlede internationale ulandsbistand, der allerede ser ud til at være stagneret omkring samme niveau som for 10 år siden. Se figur 3.

Stagneret udviklingsbistand fra OECD-lande

Figur 3 | Forstør   Luk

Udelader man udgifterne til flygtningemodtagelse, er ulandsbistanden fra OECD-landene stagneret omkring niveauet fra 2005.

Note1: 2015-tallene er foreløbige
Kilde: OECD, 2016, DAC Statistik


”Risikoen er, at andre lande følger trop i Danmarks vidtgående opgørelsesmetoder. Hvis f.eks. Tyskland og Sverige begyndte at opgøre udviklingsbistanden på samme måde som Danmark, så ville der ikke være meget udviklingsbistand tilbage fra de to lande til at gøre en forskel ude i verden,” siger Birgitte Qvist-Sørensen fra Folkekirkens Nødhjælp og bakkes op med samme kritik fra Oxfam IBIS.

”Det er utrolig beklageligt, at Danmark spiller den rolle. Vi kan blive en negativ trendsætter på det her område blandt de andre OECD-lande, og det sker altså på et tidspunkt, hvor vi virkelig har brug for pengene ude i verden til konflikthåndtering og fattigdomsbekæmpelse,” siger Vagn Berthelsen, generalsekretær i Oxfam IBIS.

”Danmark har generelt haft en duksestatus inden for udvikling, og vi har haft indflydelse langt ud over vores størrelse. Så vores eksempel med at udvande ulandsbistanden bliver så meget desto mere grelt på grund af den duksestatus. Andre lande vil spørge: ’Når Danmark kan, hvorfor skulle vi så ikke også kunne?’,” siger Vagn Berthelsen.

Udviklingsministeren afviser, at Danmark på den måde skulle modarbejde reformen af OECD-reglerne:

”Danmark deltager aktivt i OECD’s internationale arbejdsgruppe om flygtninge og migration. Her arbejder vi for at gøre DAC-rapporteringen mere sammenlignelig, konsistent og transparent på tværs af OECD’s medlemslande. Det mener jeg vil være rigtig godt,” siger Ulla Tørnæs.

Men også generalsekretæren fra Dansk Røde Kors mener, at Danmark lige nu sender det helt modsatte signal. Han følger forhandlingerne i OECD og er bekymret for, at Danmark placerer sig i slæbesporet eller direkte presser på for et løsere regelsæt, så man kan fortsætte med at holde flest mulige ulandskroner i Danmark.

”OECD-forhandlingerne handler jo om at præcisere og stramme reglerne op efter de her forsøg på at udvande dem. Og min fornemmelse er, at langt de fleste andre lande fortolker OECD-reglerne med noget større forsigtighed end Danmark,” siger Anders Ladekarl og fortsætter:

”Når regeringen er så desperat efter at tælle flere og flere omkostninger med som ulandsbistand – som man før i tiden ikke havde drømt om – så virker det på mig, som om man kun lader, som om man vil leve op til de internationale forpligtelser, men i realiteten ikke har lyst til at gøre det, og derfor holder så mange penge som overhovedet muligt hjemme i Danmark,” siger han.

Det er den bekymring, der driver organisationernes frustrationer over den danske regerings budgetmæssige udhuling af ulandsbistanden, som mistænkes for at være skjulte besparelser. I sidste uge offentliggjorde Oxfam IBIS et nyt notat om den danske regerings regnskabspraksis for asyludgifterne, og organisationen vurderer her, at Danmark ikke bare går til kanten af OECD’s regler, men enkelte steder også bryder dem.

OECD er skeptisk

Det mener også Martin Lidegaard, som gennem partiets statsrevisor Klaus Frandsen i oktober anmodede Rigsrevisionen om at undersøge Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden nærmere.

”Jeg er overbevist om, at det er i strid med OECD’s retningslinjer, og det er derfor, vores statsrevisor har bedt Rigsrevisionen om at gå ind i sagen. Det fremgår meget eksplicit af OECD’s retningslinjer, at man ikke kan dække integration med de her penge. Og regeringen er jo langt inde over den tærskel, når man også bruger penge til danskundervisning, Flygtningenævnet, hjemsendelse af asylansøgere osv.,” siger Martin Lidegaard.

Særligt det sidste – om hjemsendelse af asylansøgere, der har været i Danmark mere end et år – er der begrundet mistanke for, selv om regeringen pure afviser anklagerne. I hvert fald hvis man spørger OECD’s egen ekspert på området, Yasmin Ahmad, der ikke mener, at man kan kalde hjemsendelse af flygtninge, der har boet i Danmark i årevis, for udviklingsbistand. Hun bakkes op af Richard Manning fra Oxford Universitet, der dog nøjes med at betegne det som ”ret uklart, om det er lovligt”. Begge eksperter understreger dog også, at de andre nye typer udgifter, som Danmark i 2017 vil tælle med som ulandsbistand, ser ud til at være inden for reglerne.

Alligevel er også OECD skeptisk over for den danske budgetmanøvre. For det handler ikke kun om jura. Selv om organisationen ikke kan gentage nok, at Danmark ved at opfylde FN-målet om at give mindst 0,7 pct. i udviklingsstøtte er en af de gavmilde donorer, så er det et skridt i den forkerte retning, når regeringen tæller flere og flere asyludgifter med i opgørelsen.

”Selv om Danmark stadig møder sit 0,7 pct.-mål næste år, vil der være færre penge til rådighed til traditionel udvikling inden for dette mål. Vi forstår, at nogle regeringer har haft brug for at være fleksible for at skaffe penge for at håndtere flygtningekrisen, og derfor har taget penge fra ulandsbudgetterne. Men det er en kortsigtet løsning, og OECD anbefaler på det kraftigste medlemslandene til at finde langsigtede løsninger,” siger Yasmin Ahmad.

Hun fortæller, at OECD’s møde i dag netop handler om at håndtere problemerne med, at medlemslandene bogfører og opgør deres ulandsbistand på vidt forskellige måder, så det er temmelig svært at sammenligne niveauerne mellem lande. Regelsættet er for åbent for fortolkning, og det går ikke at fortolke det bredere og bredere.

“Vi har stor opmærksomhed på, at vi skal være meget forsigtige med at udvide definitionen for udviklingsbistand, hvad angår andelen af hjemlige flygtningeudgifter, som man må inkludere i udviklingsbudgetterne – alene fordi de beløbsstørrelser, det drejer sig om, vil medføre en betydelig afledning af midler fra de traditionelle udviklingsaktiviteter,” siger Yasmin Ahmad.

I løbet af næste år vil OECD formentlig kunne præsentere et nyt direktiv med strammere og klarere regler, siger hun. Og det er i den proces, at nogle af de danske udviklingsorganisationer frygter, at regeringen vil være bagstræberisk og arbejde imod strammere regler, så man også fremover kan presse citronen mest muligt og med budgetfiksfakserier vil tælle mest muligt af den hjemlige asylmodtagelse med som ulandsbistand. Det, der ligner en win-win-situation fra en finansministers stol, kan i virkeligheden vise sig at blive en loose-loose-situation for Danmark på langt sigt, mener Lars Engberg-Pedersen fra DIIS.

”Vi kompromitterer vores rygte, når vi snyder på vægten, og så glemmer vi måske, at vi også selv har nogle stærke nationale interesser i at støtte udviklingen i verden. Vi er et lille land, som har brug for en fredelig og fremgangsrig verden omkring os. Hvis ikke vi har det, bliver vores egen fremtid presset. Og hvis ikke et land som Danmark går forrest i det arbejde, så er det klart, at det meget let kan blive andre dagsordener, der vil præge verden i stedet,” siger han.

Det sidste er udviklingsministeren enig i.

”Vi passer godt på Danmark, når vi tager vare på verden. Danmark er ikke isoleret fra verden omkring os, vi er tæt forbundet og afhængig af den. Det så vi meget klart, da der sidste år gik hul på EU’s grænser og antallet af asylansøgere i Danmark steg markant. Vi tager ansvar for en friere, rigere og tryggere verden – i bæredygtig vækst og balance,” siger Ulla Tørnæs.

Er det så hensigtsmæssigt at bruge penge fra ulandsbudgettet på lønninger i det danske politi?

”Ja, det er hensigtsmæssigt, at vi følger OECD’s regler for, hvilke udgifter der kan indgå i modtagelsen af asylansøgere. Danmark har det seneste år taget et meget stort ansvar i den internationale flygtningekrise. Derfor har vi indskrevet i regeringsgrundlaget, at vi vil anvende mulighederne for finansiering af udgifter til modtagelse af asylansøgere via udviklingsbistanden i overensstemmelse med hidtidig praksis. Det bakkes op af et flertal i Folketinget, og det er jeg meget tilfreds med,” siger Ulla Tørnæs.


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu




Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu