Efter flere års massivt pres er regeringen tilsyneladende indstillet på at revidere lovgivningen for et af sine politiske flagskibe, fritvalgsmodellen på hjemmehjælpsområdet. Et embedsmandsudvalg er allerede nedsat, og inden årets udgang vil det komme med en rapport, der bl.a. skal belyse, hvorfor de private virksomheders indtog på området fortsat er forholdsvis beskeden.

Efter syv og et halvt år med frit valg er det kun lykkedes de private at komme ind på området for såkaldt praktisk hjemmehjælp, der kun udgør ca. 15 pct. af udgifterne på hjemmehjælpsområdet. Den personlige plejeopgave, der udgør de resterende ca. 85 pct., varetages hovedsagelig fortsat af kommunerne selv.

Initiativet kommer efter flere års kritik fra både KL, DI og Dansk Erhverv. De tre organisationer mener, at fritvalgsmodellen har overlevet sig selv. Den er ligefrem blevet en forhindring for øget offentligt-privat samarbejde.

[quote align="right" author="Erik Fabrin, Næstformand KL"]Ved i detaljer at blande sig i, hvordan kommunerne skulle løse opgaven, lykkedes det ikke alene regeringen at sætte priskonkurrencen ud af kraft.[/quote]

Samtidig vurderer de tre organisationer, at ordningen har vist sig at være alt for bureaukratisk, og at den reelt har udelukket priskonkurrence. Det sidste er – set fra kommunernes synspunkt – et særdeles alvorligt problem i en tid, hvor regeringen har dikteret nulvækst i de kommunale budgetter.

Næstformand i KL, Rudersdal-borgmester Erik Fabrin (V), mener, at der med udsigten til et stigende antal ældre og med et  faldende antal beskæftigede er et indlysende behov for større priskonkurrence og større offentligt-privat samarbejde på området:

“Skal kommunerne overhovedet være i stand til at opretholde de nuværende serviceniveau i det kommende år, skal enhedsomkostninger holdes i ave, og der skal udvikles nye servicekoncepter. Det bidrager den nuværende ordning ikke til.”

Ifølge Fabrin er lovgivningen på området et skoleeksempel på, hvad regeringen og Folketinget skal undgå, hvis de vil understøtte kommunernes udviklingsmuligheder:

“Før regelsættet blev indført, var kommunerne selv godt i gang med at indgå aftaler med private leverandører. Men ved i detaljer at blande sig i, hvordan kommunerne skulle løse opgaven, lykkedes det ikke alene regeringen at sætte priskonkurrencen ud af kraft. I en række kommuner, der allerede havde haft opgaverne i udbud, blev man oven i købet tvunget til at sætte betalingen af de private leverandører i vejret – uden at få mere for pengene. Regeringens svar lød, at det var prisen for at skabe et privat marked på området, men det er jo stadig ikke lykkedes.”

Helt så kritiske er man hverken i DI eller Dansk Erhverv. Her mener man, at regeringens fritvalgsordning har haft både positive og negative effekter.

Chefkonsulent Jan Stiiskjær, DI, vurderer, at borgernes friere valg har gjort kommunerne mere service- og omkostningsbevidste. Men samtidig beklager han fraværet af konkurrence på pris og kvalitet:

“Tanken har formentlig været, at man med denne model kunne medvirke til at opbygge en underskov af små virksomheder på den praktiske hjælp. De ville så senere blive i stand til også at levere personlig pleje. Det er en sympatisk tanke, men den har bare ikke haft meget hold i virkeligheden. Plejeområdet kræver betydelige startomkostninger, fordi man f.eks. skal have døgnbemanding.”

[quote align="left" author="Marie Louise Rasmussen, Dansk Erhverv"]Der er et presserende behov for at gøre ordningen mindre bureaukratisk og mere smidig, så den bliver mere attraktiv for både virksomheder, kommuner og borgere.[/quote]

Chef for Offentligt-Privat Samarbejde i Dansk Erhverv, Marie Louise Rasmussen, giver også ordningen et blandet skudsmål:

“Den har trods alt været med til at introducere nogle private aktører på et marked, hvor kommunerne tidligere har været tøvende med at anvende dem. Det har været fornuftigt i en overgangsperiode, men nu er der et presserende behov for at gøre ordningen mindre bureaukratisk og mere smidig, så den bliver mere attraktiv for både virksomheder, kommuner og borgere.”

Socialminister Benedikte Kiær (K) skriver i en e-mail til Mandag Morgen, at regeringen – lige som organisationerne – er meget optaget af at skabe “de bedst mulige rammer for frit valg”:

“Det er også baggrunden for, at regeringen har nedsat en arbejdsgruppe med bl.a. deltagelse af KL, som netop har til formål at understøtte og forbedre frit valg på bl.a. ældreområdet. Vi regner med at have et resultat af arbejdet, inden året er omme,” skriver hun.

Årelang modstand

Lige siden VK-regeringen – som et af sine første initiativer i foråret 2002 – fremsatte lovforslaget om fritvalgs-ordningen på ældreområdet, er det blevet kritiseret af KL. Kommunerne havde ikke noget principielt imod det frie valg, men de ville selv have lov at bestemme, hvorvidt og hvordan de ville benytte det. Selvom ordningen er blevet revideret siden da, er den kommunale kritik ikke forstummet.

Som lovgivningen ser ud i dag, har kommunerne tre valgmuligheder for at indføre det frie valg: Den såkaldte godkendelsesmodel, udbudsordningen inden for godkendelsesmodellen og udbudsmodellen.

Langt de fleste kommuner – hvis ikke alle – anvender godkendelsesmodellen, når det gælder praktisk hjælp og personlig pleje. Modellen går kort sagt ud på, at kommunen fastlægger sine kvalitetsstandarder og udregner den timepris, det koster kommunen at udføre opgaven selv. Kan en privat leverandør tilbyde samme kvalitet og pris, er kommunen forpligtet til at godkende leverandøren, hvorefter borgerne frit kan vælge den pågældende.

Af hensyn til den lige konkurrence er der udformet meget minutiøse og omfattende regler for, hvordan kommunen skal udregne sin pris – herunder f.eks. hvordan afskrivninger samt udgifter til it-support og lønningskontor mv. må indregnes. Da systemet i sin tid blev indført, medførte det typisk, at en række kommuner, der tidligere havde indgået aftaler med private udbydere, måtte forhøje deres kontraktpriser med 10-20 pct.

Da den private leverandør får samme timepris som kommunen, er priskonkurrence selvsagt udelukket. Spørgsmålet er, om modellen ligefrem har været udgiftsdrivende. For med de privates indtog på den del af markedet, der handler om praktisk hjemmehjælp, forekommer det oplagt, at en række kommuner må have mistet en del af deres stordriftsfordele, f.eks. fordi der er blevet længere mellem brugerne. Dette er der dog indtil videre ingen, som har ført bevis for.

Heller ikke udbudsordninger inden for godkendelsesmodeller skaber nævneværdig priskonkurrence. Modellen går ud på at lade private tilbyde en pris, der derefter – som i godkendelsesordningen – er retningsgivende for andre interesserede. Det er efter alt at dømme ikke en model, der har større udbredelse. Årsagen er antagelig, at de private aktørers interesse i at underbyde kommunen må antages at være minimal.

Kommunerne kunne udgå hele det bureaukratiske maskineri, hvis de valgte udbudsmodellen, hvor opgaven gives til de leverandører (mindst to), der kommer med de billigste tilbud. Men det er der efterhånden ingen, der gør. Ifølge Erik Fabrin er forklaringen, at kommunerne ikke kan være sikre på at bevare en del af driften på området: “Det er alt for stor en risiko for en kommune. For skulle den private virksomhed f.eks. gå konkurs, har kommunen forsyningspligten fra dag ét. Og det er ikke nogen enkel sag at opbygge en ny organisation på området, hvis man har afhændet det hele til de private.”

Udbudsmodellen er død

Kommunernes tilbageholdenhed over for udbudsmodellen understreges af de tørre tal. I dag er der ikke en eneste kommune, der gør brug af den på hjemmehjælpsområdet. Før ordningen blev indført 1. januar 2003, var der ellers mere end en håndfuld kommuner, der gjorde det – f.eks. Søllerød, Greve, Frederiksberg og Gentofte. I dag har selv Venstres tidligere eksperimentarium for udlicitering af velfærdsopgaver, Gribskov Kommune (sammenlægningen af Helsinge og Græsted-Gilleleje kommuner), grebet til godkendelsesordningen på hjemmehjælpsområdet.

I landet som helhed har udbudsmodellen kun overlevet på mindre serviceområder – f.eks. madudbringning, indkøbsordning og tøjvask – hvor der typisk ikke har været en kommunal leverandør.

Skal der overhovedet etableres priskonkurrence på området, er der formentlig ingen vej uden om at gøre udbudsmodellen så attraktiv for kommunerne, at et større antal dropper godkendelsesmodellen. Det kan ske ved f.eks. at udforme udbudsreglerne på samme måde som før fritvalgsordningen, hvor kommunerne havde ret til at vedblive med at være leverandør efter et udbud.

Det er netop det forslag, de tre organisationer i de senere år uden held har forsøgt at sælge til regeringen.

Når de to erhvervsorganisationer er hoppet med på den vogn, skyldes det ikke bare, at de er tilhængere af fri konkurrence. Forklaringen er også, at deres medlemmer har en indlysende interesse i at komme ind på det mere attraktive marked for personlig pleje.

Hvor andelen af kunder, der anvender private leverandører til praktisk hjemmehjælp i perioden 2004-2009 er vokset fra godt 10 til over 30 pct., har udviklingen på plejeområdet stået i stampe. Her er andelen af kunder, der bruger private leverandører, kun vokset fra 1,9 til 5 pct. Se figur 1.

Det skyldes ikke, at der ikke er virksomheder, som har forsøgt sig. Men når godkendelsesmodellen anvendes, viser erfaringen, at det er svært for virksomhederne at opnå den markedsmæssige volumen, der er nødvendig for at tjene penge. I modsætning til rengøring kræver den personlige pleje f.eks. mere veluddannet arbejdskraft og døgnbemanding.

Forslaget fra de tre organisationer går da også ud på, at kommunerne – i modsætning til i dag – kan nøjes med at udlicitere opgaven til et firma. Således at der efter et udbud vil være to leverandører – en privat og en kommunal.

I DI er man helt opmærksom på, at en sådan regel indebærer, at der ikke vil være helt fri konkurrence. Ifølge Jan Stiiskjær vil det dog være et klart fremskridt i forhold til i dag:

“Hvis en ændring af udbudsreglerne får flere kommuner til at anvende udbudsmodellen, vil det være en klar forbedring i forhold til nu, hvor der ikke er nogen konkurrence. Det vil også være en betydelig fordel for borgerne, fordi der i en lang række kommuner ikke er frit valg, når det gælder personlig pleje. Simpelthen fordi der ikke er en privat leverandør.”

Det er Marie Louise Rasmussen fra Dansk Erhverv enig i. Og hun peger også på, at en større privat andel i den personlige pleje formentlig vil gavne de private udbydere på rengøringsområdet:

“For den ældre, der både modtager hjælp til rengøring og personlig pleje, er der i dag et incitament til at vælge det kommunale tilbud. For dermed er det kun en leverandør, man skal forholde sig til, og det indebærer, at man får så få forskellige aktører ind i sit hjem som muligt.”

Ifølge Jan Stiiskjær er det ikke bare virksomhedernes kortsigtede gevinster, der er på spil: “Med de økonomiske udsigter, vi kender i dag, er der grund til at sætte spørgsmålstegn ved, om det offentlige på længere sigt har råd til at opretholde den gratis hjemmehjælp til rengøring. Skal den private sektor spille en rolle på dette område, er det afgørende, at man for alvor kommer ind på plejeområdet.”

Set med KLs briller er det også de fremtidige dystre økonomiske perspektiver, der er baggrunden for den kommunale offensiv: “Vi ved alle, at antallet af ældre vil vokse markant i de kommende år, og vi ved, at der vil blive mangel på arbejdskraft. Får vi ikke etableret alternative arbejdsmarkeder og alternative metoder, vil vi ikke kunne levere den ældreomsorg, vi kan i dag. Den nuværende ordning er kun til gavn for små virksomheder, men kommunerne er også interesserede i, at større, landsdækkende virksomheder kommer ind på markedet, så der skabes en større udviklingskraft,” siger Erik Fabrin.