Akkreditering, udviklingskontrakter, dimensioneringsplaner. Det er bare nogle af de værktøjer, Uddannelses- og Forskningsministeriet bruger til at styre de videregående uddannelsesinstitutioner. Se tekstboks.

Der er sket en knopskydning i antallet af styringsinstrumenter, og nu vil ministeriet give dem et eftersyn. Ifølge rektorerne på Aarhus Universitet (AU), Københavns Erhvervsakademi (KEA) og professionshøjskolen University College Syddanmark (UC Syd) er eftersynet tiltrængt. De oplever alle, at der er betydelig plads til forbedring af de eksisterende styringsværktøjer, og de ønsker blandt andet mindre standardiseret detailstyring og større hensyn til den enkelte institution, hvis det ikke skal have negative konsekvenser for kerneopgaverne, uddannelse og forskning.

Uddannelses- og forskningsminister Ulla Tørnæs forklarer om baggrunden for eftersynet.

”Selv om vi har grund til at være stolte af vores uddannelsesområde, har jeg taget initiativ til styringseftersynet, fordi der er en række væsentlige udfordringer i forhold til kvalitet og ledighed. Derfor ønsker jeg, at vi i højere grad målretter uddannelserne til de behov, der er på arbejdsmarkedet, og samtidig får styrket faglighed og kvalitet,” siger ministeren.

Rektor på Aarhus Universitet Brian Bech Nielsen mener, at regeringen detailstyrer for meget, og at der i stedet burde være mere rammestyring.

”Man kan ikke dele 20 milliarder offentlige kroner ud, uden der er behov for kontrol. Problemet er, at den kontrol bliver så detailorienteret, at den griber helt ind i vores maskinrum. Dermed lægges der bindinger på, hvordan vi kan agere” siger Brian Bech Nielsen.

Samtidig forklarer han, at øget detailstyring stiller øgede krav til administration, og at det tager ressourcer fra universitetets kerneopgaver, som er uddannelse og forskning.

Ministeren stiller sig dog uforstående over for kritikken:

”Det forstår jeg ikke, for der sker jo allerede rammestyring. Efter Universitetsloven er det jo f.eks. institutionernes ansvar gennem bestyrelse og ledelse at gennemføre de beslutninger, der træffes,” siger hun.

Det er ikke nyt, at der står blæst om uddannelsesområdet. I mange år har det været et politisk fokusområde, at flere skulle tage en videregående uddannelse. Det mål blev indfriet fra midten af 00’erne, og siden 2006 er optaget på de videregående uddannelser steget med hele 48 pct. Sideløbende har der været fokus på, at uddannelserne skulle blive mere relevante for arbejdsmarkedet, hvilket blandt andet de forskellige styringsværktøjer skulle bidrage til. Et tydeligt eksempel på den strategi er tidligere forskningsminister Helge Sanders famøse slogan Fra tanke til faktura tilbage fra 2003, der angav en klar erhvervsretning for universiteternes forskning.

Centralt frem for regionalt fokus

Uddannelses- og Forskningsministeriet har siden 1990’erne indgået udviklingskontrakter med alle uddannelsesinstitutioner for tre år ad gangen. De nuværende kontrakter indeholder fem obligatoriske mål, fastsat af ministeriet, som bl.a. omhandler kvalitet, relevans og vidensdeling, og tre-fem individuelle mål, som institutionerne selv beslutter. De obligatoriske mål kaldes også for pligtmål, og de gør det muligt at sammenligne udviklingen på tværs af uddannelsesinstitutioner.

Ingo Østerskov, rektor for KEA, ser udviklingskontrakterne som en styringsdagsorden, der rækker ud over den kortsigtede politiske diskussion. Men han mener, at de er for lidt målrettet mod det enkelte uddannelsessted:

”Jeg kunne godt tænke mig, at udviklingskontrakterne udviklede sig mere i retning af at være samskabende med institutions øvrige strategi, frem for at handle om benchmarking og performanceløft,” siger rektoren.

På UC Syddanmark mener rektor Birthe Friis Mortensen ligesom sin kollega hos KEA, at kontrakterne skal tage flere individuelle hensyn.

”Vi er nødt til at lave initiativer, som også giver mening i den regionale kontekst. Samtidig udbyder vi mange uddannelser, der hver for sig har forskellige rammebetingelser. Det er nemmere at tage hensyn til dem både geografisk og demografisk, hvis der er en individuel kontrakt,” siger hun.

De mange fra centralt hold fastsatte mål i udviklingskontrakterne kan også være problematiske, mener Birthe Friis Mortensen:

”Udviklingskontrakten er et stærkt detaljeret værktøj, hvor der er fastlagt meget præcise nøgletal på en række områder. Men de mange pligtmål gør, at vi ikke kan have for mange selvstændige mål, for så havner vi i et målragnarok.”

UC Syddanmark har selv fastsat tre individuelle mål i sin udviklingskontrakt. De handler om forskning, lærings- og talentudvikling og udvikling af det fysiske læringsmiljø. Aarhus Universitet har fastsat fire mål om forskning, forskningsmidler, talentudvikling og samarbejde med samfundet. Rektor Brian Bech Nielsen mener ikke, at pligtmålene tager højde for universitets kerneopgaver.

”Pligtmålene afspejler ikke altid universitetets kerneopgaver, som er kvalitet i uddannelse og forskning. Der bliver ikke målt særlig nøjagtigt eller hensigtsmæssigt. Det er mere mål, der viser, hvad man er kommet frem til politisk,” siger han.

Selv om UC Syddanmark for eksempel har en stor interesse i at fastholde de studerende, behøver det ikke ske gennem centralt fastsatte mål, mener Birthe Friis Mortensen.

”Selvfølgelig skal vi fastholde de studerende, men der behøver ikke være en procentsats for frafald, for at vi arbejder efter det. Det er jo også i vores egen interesse,” siger hun.

Samtidig er der ingen konkrete konsekvenser ved ikke at leve op til målene i udviklingsrapporterne. Forsker i uddannelse og offentlig økonomi på AAU Mogens Ove Madsen mener, at det er en svaghed.

”Selv om der er målsætninger og måltal i udviklingskontrakterne, har jeg aldrig hørt om, at nogle universiteter er dumpet eller har fået kritik. Konsekvensen er sandsynligvis kun en samtale, og det er et stort apparat at sætte i gang for det,” siger han.

Haves: skiftende mål. Ønskes: brede forlig

Der har i de senere år været mange skiftende ministre i Uddannelses- og Forskningsministeriet. Alene i løbet af de seneste seks år har der været fem forskellige ministre, og det kan gøre det svært at skabe en sammenhængende uddannelsespolitik, fordi de politiske mål og ambitioner kan være meget forskellige fra minister til minister. Et mål om social mobilitet i den nuværende udviklingskontrakt blev for eksempel sløjfet, da Esben Lunde Larsen blev minister for området i sommer, og han indsatte i stedet et mål om vidensdeling mellem uddannelsessteder og virksomheder. Det betød øget arbejde for uddannelsesinstitutionerne, fordi de allerede havde indhentet oplysninger for at leve op til det oprindelige mål, men ikke fik direkte brug for dem alligevel.

Den nuværende uddannelses- og forskningsminister forsvarer sin ministerkollegas udskiftning af målet.

”Fordi udviklingskontrakterne kun må indeholde tre-fem pligtmål, var Esben Lunde Larsen nødsaget til at fjerne ét mål for at kunne indføre et nyt. Regeringen er optaget af at styrke uddannelsesinstitutionernes bidrag til vækstdagsordenen, og derfor tog man et mål om vidensamarbejde med,” siger Tørnæs.

Birthe Friis Mortensen er for så vidt enig i, at det nye mål om vidensdeling til virksomheder er vigtigt. Men for hende handler problematikken mere om, at der bliver skiftet ud i allerede fastlagte mål, som institutionerne allerede har brugt tid på at dokumentere, at de opfylder.

”Jeg siger ikke, at det ikke er fornuftigt. Jeg siger bare ’Så hold dog op med at lave om på dem!’”

UC Syddanmark-rektoren fortæller, at hendes medarbejdere konkret havde brugt mange ressourcer på at indhente oplysninger om demografi for at finde løsninger på, hvordan man kunne engagere den gruppe af unge mænd, der er lang tid om at komme i gang med en uddannelse. Men det viste sig at være skønne spildte kræfter, selv om målsætningen ifølge Birthe Friis Mortensen var ”fantastisk god i et yderområde som vores”.

Brian Bech Nielsen oplever også, at der på Christiansborg ikke har været politisk enighed på uddannelses- og forskningsområdet.

”Vi har brug for bred politisk enighed på vores område. Universiteterne skal ikke ende som en politisk kastebold. Vi opererer med lange tidshorisonter og har brug for gode langsigtede forlig om retning og finansiering. Det tager f.eks. ti år at opbygge et internationalt konkurrencedygtigt forskningsmiljø og fem-seks år at uddanne en kandidat. Derfor skal vi kunne agere i tillid til de finansielle rammebetingelser, vi er underlagt,” siger rektoren på AU.

Ministeren mener i modsætning til Brian Bech Nielsen, at de forskellige regeringer alle har været optagede af at sikre faste rammer.

”Det er et område, som er karakteriseret af brede politiske aftaler. Folketinget og regeringen gør, hvad de kan for at skabe så faste rammer som muligt,” siger hun.

Der ser dog ud til at være bred politisk enighed om at indføre et øget fokus på at sikre, at uddannelserne er relevante for arbejdsmarkedet og samfundets generelle behov. Problemet med den enighed er imidlertid, at det kan være svært at forudsige, hvilke kompetencer arbejdsmarkedet har brug for, når de studerende er færdige med uddannelser, der tager fra tre år og opefter.

”Det er absurd, at man vil gøre uddannelsesinstitutionerne ansvarlige for, hvad der skal foregå på arbejdsmarkedet. Det synes jeg ikke er fair, for de har ikke indflydelse på arbejdsmarkedet,” siger Mogens Ove Madsen.

De tre rektorer er alle enige i, at det er besværligt at forudsige arbejdsmarkedets behov. Ingo Østerskov peger på, at der allerede er et matchproblem mellem, hvad der kommer ud af de videregående uddannelser, og hvad arbejdsmarkedet har brug for. Mens Birthe Friis Mortensen anfører, at man som institution jo ikke har indflydelse på, hvad de unge vælger af uddannelse.

Men de er alle enige i, at beskæftigelse er noget, som skal øverst på dagsordenen. Brian Bech Nielsen siger f.eks.:

”Vi har stort fokus på beskæftigelse og ønsker jo ikke at uddanne folk til arbejdsløshed. Men det kan være meget svært at forudsige beskæftigelsen fem til seks år frem i tiden, når de studerende påbegynder en uddannelse. Derfor skal det heller ikke forventes, at vi kan levere et eksakt resultat, som består af to betydende cifre og en procentsats.”

Korrekt arkivering af referater

I 2013 kom der en ny akkrediteringslov for de videregående uddannelser. Akkrediteringsloven er til for at sikre, at uddannelserne bl.a. har den rette kvalitet, og at der er brug for dem i samfundet. Den nye lov er inspireret af en international tendens til institutionsakkreditering og erstattede dermed den hidtidige lov om uddannelsesakkreditering. Det betyder, at det er den enkelte uddannelsesinstitutions kvalitet, som bliver vurderet, altså om de er i stand til at sikre, at deres uddannelser er på et tilstrækkeligt højt niveau.

Mogens Ove Madsen mener, at selve akkrediteringsprocessen rammer helt ved siden af skiven:

”For at sætte det på spidsen handler institutionsakkreditering om at undersøge, om vi nu arkiverer vores studienævnsreferater forsvarligt. Det er alle mulige administrative procedurer, som bliver gået efter – det er ikke substansen, det handler om. AAU har f.eks. sendt 10.000 siders redegørelser for sin administration til Akkrediteringsrådet,” siger han.

Mogens Ove Madsen ser processen som udtryk for et voldsomt omfattende bureaukrati.

”Man sætter kontrol over tillid. Det tager enormt mange timer at samle materialet, og man kan blive i tvivl, om materialet overhovedet bliver brugt i detaljer.”

De første institutionsakkrediteringer blev lavet i 2013, og forventningen er, at alle uddannelsesinstitutioner er certificerede i 2017. På AU er man i gang med at blive institutionsakkrediteret. Brian Bech Nielsen fortæller, at den tidligere uddannelsesakkreditering krævede mange ressourcer, men at også den nuværende proces kræver meget:

”Den nye institutionsakkreditering er også stor og omfattende, og vi har brugt rigtig mange timer på den. Men den er langt at foretrække, fordi vi efter akkreditering ikke skal bruge tid på akkreditering af hver enkelt uddannelse. Nu stiller vi selv skarpere på at sikre kvaliteten, og det er positivt.”

UC Syddanmark har været gennem processen, og her har man brugt 6.000 arbejdstimer på arbejdet. Det svarer til mere end tre årsværk. Birthe Friis Mortensen fortæller om en nyttig, men også kompliceret proces:

”Processen er fantastisk gavnlig, fordi man bliver tvunget til at lave bevidste overvejelser om kvalitetssikring. Men den er uden tvivl kompliceret og tidskrævende, selv om vi har forsøgt at gøre det så enkelt som muligt. Jeg er nødt til at tro på, at den er det hele værd.”

Også på KEA har institutionsakkrediteringen krævet tid:

”Det er et meget stort arbejde at blive akkrediteret. Det er en balance, om arbejdet også medfører en de facto-kvalitetsstigning. Jeg ved ikke, om jeg havde opnået de samme effekter med en anden indsats. Men man får et tydeligere informations- og ledelsessystem og en fælles målretning,” siger Ingo Østerskov.

Detailstyret dimensionering

Dimensioneringsplanen er et styringsinstrument, der siden indførslen i 2014 er blevet brugt i forsøget på at skabe bedre jobudsigter for dimittender. Planen indebærer, at der sker en omfordeling af studiepladser mellem uddannelserne alt efter beskæftigelsesprocent for de færdiguddannede. Hvis der er høj ledighed på en uddannelse, lægges der loft over optaget.

Men dimensioneringsplanen tager ikke højde for, at der er regionale forskelle i beskæftigelsesgraden. Så hvis beskæftigelsen f.eks. er høj i Jylland, men lav i København, bliver der alligevel skåret i de jyske pladser.

Det bliver yderligere et problem, når det centrale system er langsomt til at reagere på lokale behov, peger Birthe Friis Mortensen på:

”Det tager syv år og en mandag at få tilladelse til at ændre dimensioneringen efter lokale behov. Man kan ikke både have et stramt system og et system, der er flere år om at tygge på, om man må øge dimensioneringen,” fastslår hun.

Samtidig er de data, som dimensioneringsplanen bygger på, ifølge Ingo Østerskov op til seks år gamle, og arbejdsmarkedets konjunkturer har derfor ændret sig i mellemtiden. I Aarhus er rektor Brian Bech Nielsen positiv over for grundtanken om at dimensionere for at løse beskæftigelsesproblemer. Men han synes ikke, at processen fungerede optimalt.

”Det var ikke en god proces med at få landet dimensioneringen. Den er et klassisk eksempel på detailstyring, fordi man pålagde os, hvilke studiepladser der skulle skæres. I stedet kunne man have valgt at pålægge universiteterne at arbejde med reduktion af studiepladser, hvor det ville give bedst mening. Det er et udtryk for, at man vil have kontrol hele vejen igennem.”

Som svar på uddannelsesinstitutionernes kritik siger uddannelses- og forskningsministeren, at det netop er nu, de kan melde ind med, hvad de ser som udfordringer.

”Målet med eftersynet er at sikre, at de styringsmæssige rammer for institutionerne understøtter regeringens og Folketingets målsætninger om høj kvalitet og relevans,” siger Ulla Tørnæs.

Ud over styringseftersynet er regeringen lige nu i gang med at udforme en bevillingsreform, der kommer til at ændre taxameterordningen. Dermed vil regeringen ”sikre”, at også bevillingssystemet understøtter kvalitet og relevans. I dag er der ikke noget direkte relevanskriterium i taxametersystemet, fortæller Ulla Tørnæs.

Det er dog langt fra den vej, Brian Bech Nielsen håber, at tingene vil gå.

”Jeg mener, at vi allerede har godt greb i beskæftigelsen med dimensioneringen. Derfor giver det ikke mening, at beskæftigelsesproblematikken også bliver en del af den uddannelsesfinansiering, vi lige nu drøfter. Vi bør undgå dobbeltstyring. Jeg har sagt det tidligere, men jeg er ikke sikker på, at det vinder genklang i ministeriet.”