Forhandlingerne om en minireform af den kommunale udligning har vist sig betydeligt vanskeligere end ventet. Efter en måneds politiske spilfægterier i Økonomi- og Indenrigsministeriet brød forhandlingerne sammen i sidste uge. De Konservatives og Venstres exit fra forhandlingslokalet efterlader ikke meget håb om et resultat. Men reelt har V, K og Dansk Folkeparti vidt forskellige interesser i sagen. Og denne uge vil vise, om økonomi- og indenrigsminister Margrethe Vestager kan samle stumperne op.

For en umiddelbar betragtning er forhandlingssammenbruddet svært at begribe. Reformen berører kun et mindre hjørne af ordningen, der ikke har den store mediebevågenhed. Men det er en sag, som medlemmerne af landets 98 kommuner – og dermed partiernes nære baglande – følger med nærmest tilbageholdt åndedræt.

Ændringer af udligningsordningen, som sender penge fra rige til fattige kommuner, er en af de ømmeste tæer i dansk politik – og en nærmest statsgaranteret politisk tabersag. De kommuner, der kommer til at miste penge, vil selvfølgelig brokke sig. De kommuner, der skal have flere penge, brokker sig også – fordi de ikke synes, at de får nok. Og hele det teknisk komplicerede udligningssystem forstås til bunds af så få, at selv de mere fantasifulde argumenter får lov at stå uimodsagt i offentligheden.

At det er en sag, der prioriteres højt af kommunerne, er der til gengæld ingen tvivl om. Godt en tredjedel af landets kommuner har forsøgt at få indflydelse på resultatet ved at komme med forslag til det særlige embedsmandsudvalg, der har forberedt regeringens udspil til forhandlingerne.

Den voldsomme interesse står umiddelbart i stærk kontrast til omfanget af de foreslåede ændringer. Udspillet lægger blot op til at omfordele ca. 400 millioner kr. Det svarer til 3,6 pct. af de ca. 11 milliarder kr., som hele udligningsordningen omfatter – og kun en god promille af de samlede kommunale budgetter på 300 milliarder kr.

Men for de enkelte kommuner kan reformen få stor betydning for, hvordan budgetterne kommer til at se ud i de kommende år. Se figur 1. I en tid med stramme kommunale budgetter og benhård statslig udgiftsstyring er der en verden til forskel, om man skal modtage eller aflevere, hvad der i bedste eller værste fald svarer til en skatteforskel på en halv eller en hel procent.

VK-regeringens bestillingsopgave

Når man må undre sig over oppositionens exit, skyldes det, at den reform, som der er forhandlet om, ikke er den nuværende regerings opfindelse. Den er resultatet af en bestillingsopgave fra de forligspartier, der stod bag den seneste store udligningsreform fra 2007: Venstre, De Konservative, Dansk Folkeparti og De Radikale. Da forliget blev indgået i forbindelse med den store kommunesammenlægning, traf de fire partier nemlig den ganske fornuftige beslutning, at reformen skulle ses efter i sømmene, når den havde virket et par år.

De er nu gået. Og helt efter planen har det såkaldte Finansieringsudvalg, der består af embedsmænd fra diverse ministerier, KL og Danske Regioner, leveret en udsædvanligt omfattende og grundig betænkning på 644 sider, hvorefter den nuværende regering har valgt at satse på den model, som udvalget taler varmest for.

Af de fire oprindelige forligspartier er det tilsyneladende kun De Radikale, der har ønsket at stå ved aftalen. De tre andre har med mere eller mindre flyvske argumenter forsøgt at trække sagen i langdrag. En del af formålet har formentlig været at gøre livet besværligt for regeringen og tilføje Margrethe Vestager et forhandlingsnederlag, men årsagen har nok også været en reel tvivl om, hvilket ben man skulle stå på.

Problemet for de tre partier har været, at man helst ville stå sammen, selv om man i realiteten er rygende uenige. Hvor f.eks. De Konservative – og deres forholdsvis velhavende kommunale bagland, der er udset til at afgive penge – formentlig vil græde tørre tårer over forhandlingssammenbruddet, vil en række af de mange fattigere Venstre-kommuner, der har udsigt til en gevinst, forsøge at sætte deres folketingsgruppe under pres for at få sagen bragt på plads i denne folketingssamling.

Om det er nok til at få forhandlingerne i gang igen, er til gengæld et åbent spørgsmål. Alle tre oppositionspartier har nemlig indgået en ed om, at udligningssystemet er et forligsspørgsmål. Så holder De Konservative, der som bekendt har hårdt brug for at markere sig, fast i, at det er tilfældet, har Venstre og Dansk Folkeparti ikke andre muligheder end at følge trop. Det betyder, at en ændring af den nuværende ordning tidligst kan finde sted efter et kommende folketingsvalg.

Principperne er enkle nok

At udligningssystemet er særdeles indviklet og uigennemskueligt, er alle enige om. Tidligere hed det sig, at der højst var et par embedsmænd på Slotsholmen, der forstod det til bunds, mens kommunernes spidskompetence var at brokke sig over resultatet. Med de større kommuner synes denne magtfordeling at have ændret sig. Finansieringsudvalget har i hvert fald i denne omgang følt sig foranlediget til at afprøve en række af de meget tekniske indvendinger mod det nuværende system, som kommunerne har bragt på bane – og også taget nogle af dem til følge.

De grundlæggende principper i udligningsordningen er dog enkle nok og burde være forståelige for de fleste: Formålet med ordningen er at sikre nogenlunde lige økonomiske vilkår mellem de enkelte kommuner, så man med samme gennemsnitlige skatteprocent har nogenlunde lige muligheder for at levere den samme service til borgerne. Sagt med andre ord: En kommune skal ikke have fordele af, at den – mere eller mindre tilfældigt – har et stort antal meget rige skatteydere til at polstre kommunekassen. Og en kommune skal ikke straffes, fordi den f.eks. – mere eller mindre tilfældigt – har meget store udgifter til børneinstitutioner eller kontanthjælpsmodtagere.

Da både skattegrundlaget og udgiftsbelastningen varierer betydeligt i de danske kommuner, forudsætter dette, at der overføres penge fra de rige til de fattige.

Siden 2007-reformen er udligningen sket på basis af en netto-beregning af de enkelte kommuners såkaldte strukturelle under- eller overskud, som er forskellen mellem kommunernes beregnede skatteindtægter og udgiftsbehov. Da beregningen ikke inkluderer det statslige bloktilskud (og naturligvis heller ikke udligningen), har langt de fleste kommuner underskud, mens blot en stor håndfuld har overskud.

Derfor er det også staten, der finansierer størstedelen af den såkaldte landsudligning, som indebærer, at kommunerne i gennemsnit får dækket 58 pct. af deres underskud og skal aflevere 58 pct. af deres overskud. Systemet kompliceres dog af, at der tillige eksisterer en særlig udligningsordning for kommunerne i hovedstadsområdet, en udligningsordning til kommuner med højt strukturelt underskud samt en række særlige tilskuds- og udligningsordninger for særligt vanskeligt stillede kommuner, ø-kommuner, kommuner med mange indvandrere m.v. Se tekstboks.

Den opgave, som den tidligere regering i sin tid bad Finansieringsudvalget om at løse, vedrører kun den del af ordningen, der baserer sig på de enkelte kommuners udgiftsbehov. Det er dog også det område, der er vanskeligst at gennemskue og mest omdiskuteret. Bl.a. fordi en sådan opgørelse ideelt set skal være en objektiv størrelse, som behandler kommunerne lige og ikke tager hensyn til deres forskellige valgte serviceniveauer eller deres effektivitet.

Det grundlæggende princip er dog enkelt nok. I beregningen indgår to hovedkriterier: Dels et demografisk betinget udgiftsbehov, der tager højde for, at aldersfordelingen i en kommune har betydning for, hvor mange udgifter kommunen har til f.eks. børneinstitutioner og plejehjem. Dels et socioøkonomisk udgiftsbehov, som er et mål for, hvor hårdt belastet en kommune er, når det gælder udgifter til f.eks. kontanthjælp og boligstøtte. I den samlede beregning vægtes de demografiske kriterier med ca. 70 pct., mens de socioøkonomiske vægtes med ca. 30.

Det er især det socioøkonomiske udgiftspres, der volder problemer. Beregningen hviler på en række forskellige indikatorer, f.eks. antallet af 20-59-årige uden beskæftigelse, antallet af personer med lav indkomst, antallet af udlejningsboliger m.v. De enkelte indikatorer udvælges på baggrund af en række komplicerede statistiske analyser af sammenhængen mellem indikatorerne og kommunernes faktiske udgifter på de forskellige sektorområder. Det er også disse analyser, der danner baggrund for vurderingen af, hvor stor en vægt de enkelte indikatorer skal have i den samlede opgørelse. Se figur 2.

Begrænsede handlemuligheder

På grund af systemets tekniske karakter kan man have en vis forståelse for, at det for politikerne har været en vanskelig opgave at komme til vejs ende. Hele systemet er i sidste ende mere matematik end politik. Embedsmændene er jo ikke blevet bedt om at opfinde noget nyt, men blot om at se på, om den nuværende opgørelsesmetode for både det demografiske og socioøkonomiske udgiftspres kunne forbedres. Det kan den, mener udvalget, der meget omhyggeligt har gennemanalyseret de nuværende kriterier og de mange forslag, som utilfredse kommuner ivrigt har budt ind med.

Derfor har politikernes handlemuligheder dybest set været reduceret til at nikke ja til forslaget – uden nævneværdige muligheder for at høste politiske gevinster, som de kan prale af udadtil. Det har ikke gjort det nemt at sige ja, når man samtidig måtte regne med efterfølgende at skulle ud at forklare og forsvare aftalen over for det ophidsede kommunale bagland. Ikke mindst med udsigt til, at det nye system skal stå sin første prøve i 2013, der er kommunalt valgår.

Det eneste plaster på såret har været, at systemets uigennemskuelighed har gjort det muligt for de tre oppositionspartier at snakke om alt muligt andet end forhandlingernes egentlige indhold. Og det er al denne udenomssnak, der nu har fået forhandlingerne til at bryde sammen.

Både Dansk Folkeparti og De Konservative har brugt deres offentlige taletid til at lancere forslag, som laver om på hele udligningssystemet. Dansk Folkeparti har stillet forslag om at øge udligningsprocenten fra de nuværende 58 pct. – et forslag, partiet står helt alene med. De Konservative, der havde meget svært ved at sluge 2007-forliget, har til gengæld argumenteret for det modsatte. Bl.a. med et – blandt de rigeste kommuner – meget ofte anvendt argument om, at den nuværende udligningsordning er uretfærdig, fordi den ikke tager hensyn til, at borgernes leveomkostninger er højere i hovedstadsområdet end i Udkantsdanmark. Ret beset et besynderligt argument, idet formålet med udligningssystemet ikke er at stille borgerne lige, men kommunerne. Og argumentet blev da også fejet fuldstændig af bordet, da den store reform blev forhandlet på plads i VK-regeringens tid.

Venstre har på sin side argumenteret for, at der skulle indbygges nye incitamenter i udligningsordningen, som ansporede kommunerne til at være mere effektive, til f.eks. at nedbringe sygefraværet eller øge udliciteringen. Uanset hvor stor sympati man kan have for sådanne forslag, har de i de aktuelle forhandlinger karakter af udenomssnak. Det var ikke et projekt, som Venstre fandt det fornødent at lancere, da man i sin tid udarbejdede kommissoriet for Finansieringsudvalget. Og det er uhyre tvivlsomt, om det er noget, som hører hjemme i udligningsordningen, der jo først og fremmest tager udgangspunkt i den eksisterende virkelighed og i de demografiske og sociale forhold, som kommunerne netop har meget svært ved at ændre selv.

Står det nuværende sammenbrud ved magt, er der derfor ingen tvivl om, hvem landets fattige kommuner skal rette deres bebrejdelser mod. I medierne vil det muligvis blive udlagt som et nederlag for Margrethe Vestager, men de egentlige skurke i det spegede spil er Venstre, De Konservative og Dansk Folkeparti.