Skiftende danske regeringer har i årevis talt varmt om de store muligheder ved offentlig-private partnerskaber – de såkaldte OPP – til store bygge- og anlægsopgaver, men netop som samarbejdsformen skal fejre sit 10-års-jubilæum, må man konstatere, at det aldrig er blevet til mere end småprojekter og drømmerier.

Af evalueringen fremgår det, at byggerierne var klar til den aftalte tid og nogle endda tidligere. I modsætning til mange andre offentlige bygge- og anlægsprojekter er de desuden gennemført uden større budgetoverskridelser, ligesom OPP-projekterne har skabt mere innovative løsninger og generelt har højnet kvaliteten af byggerierne sammenlignet med traditionelle entrepriseaftaler. Og i samtlige OPP-projekter konkluderer den offentlige bygherre, at projekterne i høj eller meget høj grad kan betegnes som en succes, og at samarbejdet med den private partner har fungeret godt. 

Dertil viser en rapport fra fem store pensionsselskaber, ATP, PFA, PKA, SamPension og Pension Danmark, at OPP’er samlet set giver større gevinster for samfundet end traditionelle offentlige infrastrukturprojekter. Ifølge rapporten, der er udgivet i 2013, vil OPP-modellen dog være mere anvendelig på nogle typer projekter end andre. Det gælder eksempelvis byggeriet af veje, broer, tunneller, skoler og sygehuse.

Og opbakningen er der

Det er heller ikke, fordi der har manglet politisk opbakning.

I de sidste mange år har ønsket om at udbrede OPP været en sikker standardformulering i regeringsgrundlagene for skiftende regeringer. Heller ikke den nuværende regering har glemt OPP. I regeringsgrundlaget står, at ”Regeringen vil øge brugen af offentlige-private partnerskaber (OPP) i forbindelse med offentlige bygge- og anlægsprojekter”. Erhvervs- og vækstminister Troels Lund Poulsen (V) bekender sig også blandt de mange politikere, der ser store muligheder i modellen:

”Vi ser potentiale i OPP-modellen, fordi der er et potentiale i et bedre samarbejde mellem offentlige og private virksomheder. Offentlige virksomheder kan ikke mindst lære meget af den måde, man i det private erhvervsliv angriber det at lave projekter,” siger Troels Lund Poulsen til Mandag Morgen.

Derudover har både pensionsselskaber og erhvervslivet meldt sig som stærke støtter for mere OPP.

”Det er en attraktiv investeringsmulighed for os. Vi investerer i flere af den type projekter i udlandet, og vi så meget gerne, at det blev udfoldet endnu mere i Danmark. Men det går for langsomt – der har været mange år med snak og meget lidt handling, på trods af at de internationale og danske erfaringer viser, at OPP-modellen er en fordel for alle parter,” siger Torben Möger Pedersen, direktør for Pension Danmark.

Brancheorganisationen DI, som tidligere i år fremlagde 12 initiativer til et styrket offentlig-privat samarbejde, herunder et forslag om oprettelse af et nyt kompetencecenter for OPP, ønsker også at fremme OPP endnu mere herhjemme.

”Vi havde gerne set langt flere OPP-projekter, end tilfældet er i dag. Erfaringerne viser, at det er en god model, som har stort potentiale, når det kommer til udvikling af innovative løsninger, og så har den en række fordele, både når det kommer til totaløkonomi og risikodeling. Det er en model, som kan være med til at løfte den offentlige sektor og skabe nye løsninger,” siger branchedirektør i DI, Mette Rose Skaksen.

Men vi halter bagefter 

Opbakning og erfaringer til trods, halter Danmark i dag langt efter de førende lande på området. OPP er ikke kun stort i Storbritannien, også lande som Canada, Australien og Spanien har gennem de seneste 15-20 år gennemført et stort antal OPP-projekter inden for en række forskellige sektorer, eksempelvis infrastruktur og forsyningssektoren. Se figur 3.

Også når det kommer til investeringsstørrelse, er der langt op til de bedste. I Storbritannien udgjorde OPP-projekter i 2014 i alt 10 milliarder pund – eller 5,8 pct. – ud af et samlet budget til offentlige investeringer på 170 milliarder pund. Til sammenligning udgjorde OPP-projekter herhjemme kun en værdi på en halv milliard kr. – eller knap 1 pct. – af de ca. 51 milliarder, som det offentlige investerede i bygninger og anlæg i 2013. Kun i 2010 kom de samlede anlægsudgifter til OPP-projekter op over en milliard kr.

Dertil sker der også en udvikling i forhold til typen af projekter, der udbydes i OPP-regi. Fra primært at være rene byggeprojekter, fokuserer flere af de aktuelle danske OPP-projekter på nye sektorer, nye opgaver og nye former for partnerskabsaftaler i forhold til drift og ansvar. Etableringen af et affalds- og spildeanlæg på Glostrup Hospital er et eksempel. Kystovervågning for Forsvarskommandoen et andet.

”Der er en tendens til flere utraditionelle OPP-projekter, hvor der etableres projekter inden for nye sektorer og med nye leveringstyper, eksempelvis med mere drift. Og erfaringerne med det er hidtil yderst positive. Det lover godt for de kommende år,” siger Carsten Greve.

Også Pension Danmark vedkender sig en positiv udvikling. Dog falder kritikken hurtigt på manglen af store danske OPP-projekter.

”Det er opløftende, at vi tilsyneladende er inde i et lille gennembrud for bredere anvendelse af OPP på sundhedsområdet. Men på et oplagt område som infrastruktur står det helt stille i Danmark. Det betyder, at igangsættelse af projekter med stor samfundsøkonomisk rentabilitet som f.eks. en havnetunnel i København trækker i langdrag,” siger Torben Möger Pedersen.

Brug for politisk handling

At vi de kommende år endelig vil se et større gennembrud for OPP, er dog langtfra sikkert, lyder den samlede dom fra eksperterne. Den primære barriere for udbredelse af modellen er den sløve politiske opbakning, som i dag ikke rækker meget længere end til skåltalerne.

”Der er blevet talt meget. Men vi har stadig til gode at se, at politikerne aktivt beslutter sig for at udbyde OPP-projekter i en større skala,” siger Torben Hartz, som er direktør og ansvarlig for OPP i rådgivnings- og revisionsfirmaet EY.

Her kunne danske politikere eksempelvis kigge til Norge, hvor man politisk har valgt at udbyde tre større veje som OPP-projekter – byggerier til henholdsvis 3, 4 og 8 milliarder kr. Det sker ud fra en totaløkonomisk analyse af, hvad der er mest rentabelt.

Det kan dog vise sig sværere i Danmark, fordi man har valgt at satse på statslige aktieselskaber til at levere de store anlægsprojekter. Det var modellen, da man byggede Storebæltsbroen og Øresundsbroen, ligesom det er modellen for byggeriet af den kommende Femern-forbindelse.

”Der er stærke interesser hos en række magtfulde aktører, når det kommer til statsaktiemodellen. Det sætter grænser for OPP, når det kommer til de store infrastrukturprojekter, som pensionsselskaberne ellers har tilkendegivet, at de gerne vil investere i. Så det kræver et politisk opgør med statsaktiemodellens nær-monopol, hvis OPP-modellen skal nå tilsvarende flyvehøjde som i andre lande,” siger professor Bent Flyvbjerg.

Endnu en barriere er manglen på en samlet vidensinstans, som kan rådgive og vejlede om OPP herhjemme. Politisk har man i flere andre lande besluttet at oprette deciderede OPP-enheder – med stor succes. Blandt andre har British Columbia i Canada gode erfaringer med de såkaldte PartnershipBC, som står for OPP-projekters udvælgelse og gennemførelse.

”Fordelen ved OPP-enheder er, at der sker en løbende og systematisk erfaringsopsamling, som kan komme nye OPP-projekter til gode. I Danmark er den viden ude i de enkelte konsulentvirksomheder, og det gør det sværere at bygge videre på den erfaring. Så jeg håber, man fremadrettet vil kigge langt mere til, hvad andre lande har gjort for at fremme OPP,” lyder ønsket fra professor Carsten Greve.

Samme opfordring kom i sidste uge fra FTF, som argumenterede for oprettelsen af en ny OPP-enhed for dermed at fremme offentlig-private partnerskaber herhjemme.

”Ikke planer om en decideret OPP-afdeling”

Erhvervs- og vækstminister Troels Lund Poulsen har dog ikke nogen tiltag klar, som viser, hvordan regeringen vil ”øge brugen af OPP”, som det står formuleret i regeringsgrundlaget. Han lover dog, at regeringen vil fremlægge en strategi, som blandt andet vil kigge på udbredelsen af OPP. Hvad den konkret vil indeholde, og hvornår den vil komme, ønsker han dog ikke at løfte sløret for.

Flere af de eksperter, som Mandag Morgen har talt med, påpeger, at OPP stadig mangler sit gennembrud i Danmark, og de peger på manglende politisk handling som den primære årsag. Hvad er din kommentar til det?

”Vi har haft en politik på området. Det har stået i regeringsgrundlaget. Men problemet har været, at der har været nogle barrierer både fra kommuner og regioner. OPP har været et meget omdiskuteret ideologisk projekt, og det har lagt gift ud for udbredelsen af dette område. Men flere og flere ser fornuften i denne type projekter.”

Blandt andet i Norge har man fra politisk hånd valgt at udbyde etableringen af tre motorveje som OPP-projekter. Overvejer I at udbyde den type projekter som OPP i fremtiden?

”Jeg vil ikke lægge mig fast på, hvad vi skal på nuværende tidspunkt. Vi kommer til at have en større diskussion om, hvad vi skal med OPP – som bygger på vores erfaringer, og som jeg vil tage med både kommuner og regioner. Men vi kommer til at præsentere en strategi, hvor vi også kan vejlede om, hvordan man kan fremme samarbejdet mellem det offentlige og private.”

Flere eksperter og interessenter – herunder senest FTF – har foreslået, at man skulle oprette en dansk OPP-enhed. Er det noget I overvejer?

”Jeg har ikke planer om en decideret OPP-afdeling i Erhvervs- og Vækstministeriet, men vi kommer til at have en dialog om, hvordan vi får udbredt modellen,” siger ministeren.