Det var skuffede regeringsrepræsentanter, der tog hjem fra det årlige politikertræf på FN’s COP25 i december. Det, der skulle være den sidste forhandling og sætte punktum for et nyt og fælles globalt marked for CO₂-handel, står stadig ufærdigt.

De manglende globale retningslinjer for kvotehandel har dog ikke lagt nogen bremse på efterspørgslen, og derfor fortsætter CO₂-handlen med at vokse – nu bare uden om FN, hvor kvotesystemet reelt er brudt sammen, og kvotehandlen ligger helt stille.  

"Netop fordi FN-forhandlingerne står stille, ser vi faktisk en udvikling på de regionale markeder. Når forhandlingerne ikke kører, bliver regeringerne skubbet til at tage beslutningen om et regionalt marked i stedet,” fortæller Morten Pedersen, der er projektchef i Niras, og som i 19 år har arbejdet med indkøb af CO₂-kvoter til både private og offentlige aktører.

Flere regionale markeder i stil med EU’s kvotesystem dukker op i både øst og vest. Samtidig rykker civilsamfundet ind og tilbyder klimakompensation til virksomheder, der gerne vil være klimavenlige, men ikke selv kan levere CO₂-besparelserne, og til privatpersoner, der ønsker at kompensere for eksempelvis en flyrejse. “I modsætning til de nedbrudte forhandlinger på COP25 har private firmaer i flere år taget styringen af CO₂-handlen gennem det frivillige marked,” forklarer Morten Pedersen.

Denne handel foregår vel at mærke på et marked helt uden kontrol fra hverken nationalstater eller globale aftaler.

Hvorfor et klimamarked?

Idéen i at udsætte klimakrisen for de frie markedskræfter gennem et globalt handelssystem har et økonomisk-rationelt udgangspunkt. Hvis man kan lokalisere de steder, hvor det er billigst at lave CO₂-reduktioner, kan man øge investeringerne dér fremfor at bruge pengene på dyrere CO₂-besparelser andre steder. 

Det forklarer Karen Holm Olsen, som er seniorforsker i DTU’s partnerskab med FN’s miljøprogram.  

”I Europa og den rige del af verden er mange i gang med omstillingen. Vi er kommet længere, så de teknologier, vi skal investere i, er dyrere end der, hvor man kun har gjort lidt eller ingenting. Ideen er at reducere udslip dér først, hvor det er billigst, fordi det er mere effektivt,” siger hun og fortsætter:

”Den globale opvarmning er jo global. Det er ligegyldigt, om det er i Danmark, USA eller Kina, at CO₂-reduktionerne finder sted.”

Det første CO₂-marked opstod under Kyotoprotokollen i 1997, men blev først sat i værk i 2005. Her kunne de industrialiserede lande i Vesteuropa, USA, Canada, Australien, New Zealand og Japan handle CO₂-reduktioner med hinanden. Indtil Parisaftalen var det kun disse lande, der var underlagt klimaforpligtelser i FN.

Kyotoprotokollen satte samtidig et projektbaseret system op, hvor klimaprojekter i de tidligere udviklingslande kunne sælges som CO₂-reduktioner til de industrialiserede lande. EU’s eget kvotesystem, som også havde sin start i 2005, udgjorde den største efterspørgsel af disse globalt genererede CO₂-kreditter.

Kyotomarkedets kollaps

CO₂-handlen gennem klimaprojekter viste sig dog at blive en skuffelse for især USA og EU, som mente, at kvotemarkedet forvred konkurrencen.

”Flere af de industrialiserede lande mente, at der gennem klimaprojekterne under FN’s kvotesystem CDM (Clean Development Mechanism, red.) blev investeret i mange kreditter, som egentlig bare hjalp Kina med at blive førende på markedet for energiteknologi,” forklarer Karen Holm.

CDM blev derfor spøgende omdøbt China Development Mechanism. I årene derefter svandt efterspørgslen på de internationale CO₂-kreditter ind. Godt hjulpet på vej af en globalt lammende finanskrise dalede kvotepriserne til bundniveau, og Kyoto-markedet kollapsede praktisk talt i 2012.

Med Parisaftalen, der blev indgået i 2015, var det meningen, at det globale kvotemarked skulle genoplives. Forhandlingerne om de fælles spilleregler på markedet er dog brudt sammen og udskudt flere gange. Og det globale kvotemarked står tilbage som det sidste ufærdige redskab i det, der kaldes Parisaftalens værktøjskasse.

Regionale markeder i vækst

FN-landenes politikere har imidlertid ikke tænkt sig at vente på, at den endelige aftale lander. Flere regionale markeder samles allerede på kryds og tværs for at sætte CO₂-handlen i gang. SE FIGUR 2.

“Man opsætter regionale markeder for at leve op til sine egne klimaforpligtelser. Med Parisaftalen er flere lande underlagt klimakrav, og det er med til at drive udviklingen mod flere regionale markeder,” siger Morten Pedersen fra Niras.

Fælles for de regionale markeder, de såkaldte Emissions Trading Schemes (ETS) er, at de har en regulerende instans, som sætter et loft for, hvor mange CO₂-kvoter der kan handles på markedet, hvordan der kan handles, og hvem der kan handle.

På de i alt 10 regionale markeder blev der i 2018 handlet CO₂-kvoter svarende til 9.100 megaton CO₂. Det viser en rapport fra den internationale analysevirksomhed Refinitiv.

Fremover vil flere regionale markeder fylde verdenskortet. Og det vil alt andet lige øge mængden af CO₂-kvoter, der handles.

Kinas længe bebudede og ventede regionale marked er undervejs, men forventes først fuldt implementeret om et par år. Mexico, Chile og Columbia er i gang med at afsøge mulighederne for et fælles system, men kun Mexico og Columbia er for alvor på sporet med implementering af systemer. SE FIGUR 3.

Indtil Kina får sat gang i sin nationale CO₂-kvotehandel, er verdens største regionale marked stadig det europæiske. EU’s ETS, der omfatter energiforsyning, industri og lufttransport, dækker 45 procent af de samlede europæiske CO₂-udledninger.

Det europæiske kvotehandelssystem stod i 2018 for 90 procent af alle de regionale markeders samlede værdi på 1.079 milliarder kroner. Beløbet er mere end tredoblet fra 2017 til 2018, hvilket analytikerne fra Refinitiv i høj grad tillægger EU’s prisstigninger på CO₂-kvoter. I løbet af 2018 steg prisen for at udlede et ton CO_2, nemlig fra 8 euro til 25 euro.

Også EU’s kvotemarked udvider sig. Fra 1. januar i år er Schweiz, som i syv år har haft sit eget kvotesystem, koblet sammen med EU’s kvotesystem.

Markedet for grøn marketing

Det frivillige marked forbinder klimaprojektmagere med investorer, virksomheder eller forbrugere, som ønsker at kompensere for CO₂-udledning. Siden det frivillige marked tog form i starten af nullerne, er interessen for at købe CO₂-kreditter gennem klimaprojekter steget, fortæller Morten Pedersen.

“Det frivillige marked er mest af alt drevet af, at virksomheder kan se markedsføringspotentiale i at vise, at man er en CO₂-neutral virksomhed,” siger han og bruger Københavns Lufthavn som et eksempel på tendensen:

“De vil gerne gøre det med egne initiativer, men det tager jo nogle år eksempelvis at sætte solpaneler op. Så indtil den dag vil de bruge CO₂-markedet til at købe kreditter for at blive CO₂-neutrale.”

Der eksisterer frivillige klimaprojekter over hele verden, men de har især været drevet af energiprojekter i Kina og Indien. I 2018 tog projekter i Latinamerika dog føringen, især drevet af træplantningsprojekter. Det viser klimaorganisationen Forest Trends.

Organisationens seneste statusrapport viser, at der i 2018 samlet blev solgt kvoter fra klimaprojekter for 98,4 megaton CO₂ til en værdi af to milliarder kroner. I 2017 blev der solgt CO₂-kreditter for 46,2 megaton CO₂. SE FIGUR 4.

Det, der adskiller det frivillige, private marked fra de to øvrige systemer, er kravene til regulering. En CO₂-kvote handlet på det frivillige marked er som udgangspunkt ikke officielt stemplet som gyldig i hverken FN-regi eller på regeringsniveau.

Derfor er der knyttet en betydelig ekstra usikkerhed til CO₂-kreditterne i det frivillige system. Kvoteeksperten fra Niras understreger, at det frivillige marked har nogle svagheder, som de regulerede markeder i for eksempel EU ikke har.

“Der er ikke styr på kvalitetssikringen af projekterne på det frivillige marked. Når jeg går tæt på de projektregistre, man har stillet op på det frivillige marked, så kan jeg se, at der er projekter, der ikke er i orden,” forklarer Morten Pedersen og fremhæver det asymmetriske forhold, mellem hvad køber og sælger ved, som den helt store udfordring:

“Det største problem er, at folk ikke rigtigt ved, hvad de køber. Og der er mange, der kan udnytte den manglende viden på det frivillige marked.”

Lange udsigter til samlet system

Forventningen er, ifølge Morten Pedersen, at det frivillige marked fremover vil fortsætte med at vokse upåvirket af FN’s langtrukne forhandlinger. Prognosen for de regionale markeder er også fortsat vækst.

En mulig løsning for en større global sammenhængskraft i kvotesystemet kunne være et samarbejde mellem de regionale markeder. Men den mulighed tvivler Morten Pedersen dog på er realistisk i nogen større skala, selvom EU og Schweiz netop har indgået aftale om et samarbejde, der gør det muligt at handle på tværs af de to systemer.

“Det er svært at koble de regionale markeder sammen, fordi systemerne er forskellige,” vurderer han.

Han påpeger, at mange udviklingslande, der overvejer regionale systemer, gerne vil have mulighed for at udvide produktionen samtidigt. Derfor vil et marked som EU’s, der sætter et loft for den samlede udledning, ikke blive accepteret i de lande. Her vil man i stedet fokusere på for eksempel CO2-intensiteten af produktionen. Det vil sige, at de vil måle på CO2-udledning per produktionsenhed.

På den måde er de regionale markeder i højere grad udtryk for, hvordan man reducerer sin CO₂ inden for egne grænser.

Netop derfor har FN’s globale kvotemarked stadig sin berettigelse, fordi det er det eneste system, der har fokus på, hvordan man globalt set kan hjælpe hinanden med at nå Parisaftalens klimamål.

Men et kvotemarked under FN kan have lange udsigter. Og mens det ligger stiller, flytter efterspørgslen andre steder hen.

“Med skiftende positioner i forhandlingsgrupperne i FN er det også svært at vurdere, hvor stor efterspørgslen på dette marked vil være,” siger Morten Pedersen.