Når kommunerne fra 2012 til 2013 reducerer deres serviceudgifter fra 245 til 231 milliarder kr. er det ikke bare et fald på 6 pct. For første gang siden den historiske udbygning af velfærden i 1970’erne og 1980’erne stiller kommuner over hele landet spørgsmålstegn ved, om den kommunale service også giver borgerne de tilbud, de har brug for.

I Ballerup Kommune – der er blandt frontløberne i omstillingen af den offentlige sektor – besvarer mange borgere dette spørgsmål med et nej, viser de i alt tre undersøgelser, hvor kommunen har bedt borgerne evaluere kommunens service. Det gælder unge på jobcentre og i ungdomsvejledning, og det gælder borgere i et af kommunens sociale boligbyggerier, Grantoften.

Borgernes evaluering er kommet som en overraskelse, for Ballerup har udbygget både velfærdstilbud og velfærdsinstitutioner over mange år.

”I vores egen selvforståelse har vi forbedret indsatsen og over mange år udbygget den kommunale service. Men vi har ikke været nok opmærksomme på, hvordan borgerne opfatter servicen. Når vi spørger borgerne mere detaljeret, er der næsten hver gang meget stor forskel mellem vores egen vurdering og borgernes opfattelse,” siger kommunaldirektør Anders Agger.

Kommunen ved altid bedre

Ballerup-borgernes evaluering er kontant og ganske hård. For dem er nøgleordet respekt, og det leverer kommunen og dens specialister ifølge mange svarpersoner ikke nok af.

”Vi troede, vi viste borgerne respekt, men nu får vi noget andet at vide,” siger Lone Varslev-Pedersen, stabs- og udviklingschef i Ballerup Kommune.

For eksempel fortæller kommunens unge, at ”når de møder vejledere og lærere, så er der ikke respekt”, siger Lone Varslev-Pedersen og peger på, at det gælder udsagn fra kommunens unge helt ned i 12-13-årsalderen. Se tekstboks.

Uden den respekt er det svært at motivere de unge til at tage ansvaret for deres uddannelse og deres fremtid på arbejdsmarkedet, og uden de unges medspil bliver det umuligt for kommunens lærere og vejledere at hjælpe dem videre til job og uddannelse. En af forklaringerne er, at kommunens ansatte – lærere, pædagoger, erhvervsvejledere osv. – giver borgerne indtrykket af, at de på forhånd ved, hvad der er rigtigt og forkert for borgeren.

”Borgerne og deres adfærd bliver dømt inde eller ude, fordi kommunerne og de professionelle har mange meninger om, hvordan borgerne bør opføre sig. Det får bare den effekt, at nogle borgere trækker sig, og så bliver det sværere at aktivere deres ressourcer,” siger Thomas Hammer-Jakobsen, partner i Copenhagen Living Lab, der har gennemført en omfattende undersøgelse af borgernes forventninger til det gode liv og til kommunens rolle i det gode liv. Undersøgelsen er gennemført som en stribe kvalitative interview med borgere i Grantoften, et almennyttigt boligbyggeri i Ballerup Kommune.

De løftede pegefingre

Ud fra sine interview opstiller Thomas Hammer-Jakobsen fem indsatsområder, hvor kommuner og deres ansatte skal tage særligt fat for at aktivere borgernes egne ressourcer. Se tekstboks.

Nummer et på listen er ”rollen som værdisætter”, som kommunens ansatte tager på sig, når de som fagprofessionelle møder borgerne. Den opfatter de adspurgte borgere som udtryk for irriterende bedrevidenhed fra kommunens side.

Det gælder f.eks., når pædagogen i vuggestuen eller børnehaven løfter pegefingeren over for forældre, der giver deres barn en yoghurt med for meget sukker med i institutionen. Fagligt set ved pædagogen, at flere og flere helt små børn bliver overvægtige, og hun ved, at for meget sukker i maden er en af forklaringerne. En lang række vuggestuer og børnehaver har derfor vedtaget en kostpolitik, der skal sætte ind over for mad med højt indhold af sukker.

”Jeg synes, det er fint, at vi har en kostpolitik, men jeg synes, det har taget overhånd. Der bliver taget noget fra mig som forælder, ved at der er nogen, der skal bestemme, hvad mit barn skal have i madpakken. Det bliver jeg faktisk rigtig vred over,” siger en ung mor i Grantoften.

Vreden gør det sværere for hende at acceptere kostpolitikken og pædagogens budskab, uanset hvor rigtigt det end måtte være.

Den unge mor er kun en af mange borgere i Grantoften, der bliver vred, når de bliver præsenteret for ”den rigtige” løsning, eller når kommunens ansatte kritiserer deres adfærd.

”Det er meget vigtigt at være bevidst om den måde, vi taler med hinanden på. Det er ikke konstruktivt, når borgerne dømmes ude,” siger Thomas Hammer-Jakobsen.

Ikke bare mere af det forkerte

Borgernes meget tydelige kritik har ført til det, Lone Varslev-Pedersen kalder for et ”paradigmeskifte” i den måde, kommunen og dens ansatte arbejder på.

”Vi går fra en klassisk tilgang til borgerne, hvor man kan have en tendens til at gøre ham eller hende til en sag, og til i stedet at inddrage borgerne og tale med et menneske, der har brug for et eller andet.”

Et eksempel er indsatsen over for unge arbejdsløse, som dybest set er usikre på, hvad de vil, som Lone Varslev-Pedersen udtrykker det. I stedet for at lovgivning og proceskrav styrer indsatsen, samler kommunen nu unge i hold og arbejder sammen med dem i 12-ugersperioder for at skubbe dem i den retning, de unge selv tror på.

”Vi følger lovgivningen, men nu også i dialog med de unge, og taler hele tiden med dem om, hvorvidt de oplever fremskridt i deres eget forløb,” siger Lone Varslev-Pedersen.

De unges feedback er positiv. De sporer alle fremgang fra den første til den femte samtale i forløbet, hvor de i stigende grad føler, at de er i stand til selv at fortsætte forløbet uden kommunal støtte.

Borgernes kritik af kommunens indsats har ikke bare sat sig spor i indsatsen over for de unge arbejdsløse, men overalt i kommunens velfærdsarbejde. De tre evalueringer har ført til en omfattende selvransagelse.

”Hvis borgerne ikke er tilfredse eller ikke efterspørger den service, vi leverer, så handler det ikke om, at vi skal give dem mere af det, vi plejer at give dem. Vi skal ikke bare åbne vore institutioner i længere tid for at give mere af den service, vi allerede leverer i dag,” siger kommunaldirektør Anders Agger.

[graph title="Borgerens oplevelse tæller" caption="Figur 1  " align="right" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/4bb6a-jre_fig01_borgerens_oplevelse_taeller.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/68d86-jre_fig01_borgerens_oplevelse_taeller.png" text="Indtil nu har politikere og kommunens ansatte i fællesskab fastsat kvalitetsmål for kommunernes velfærdsydelser, og politikerne har primært betragtet borgerne som vælgere. Fremover bliver borgernes oplevelse af velfærd afgørende for at vurdere kvalitet og effekt af indsatsen fra kommunen, både for kommunens ansatte og i byrådet."]Kilde: Copenhagen Living Lab og Mandag Morgen. [/graph]

Han sætter nærmest punktum for den udvikling, Ballerup Kommune har inkarneret.

”Vi skal til at diskutere velfærd på en ny måde. Det handler ikke så meget om, hvorvidt der er 10,5 eller 11 kvadratmeter til hvert barn i børnehaven, men meget mere om mødet mellem de ansatte og barnet, gruppen af børn eller med deres forældre. Det er her, vi skal skabe bedre oplevet velfærd,” siger han. Se figur 1.

Farvel til professionaliseringen

Jo mere en kommune som Ballerup fokuserer på borgernes oplevede effekt, desto større krav stiller det til kommunens specialister, dvs. medarbejdere med en uddannelse som f.eks. socialrådgiver eller pædagog.

Fremover bliver den service, de ansatte leverer, målt med helt andre målestokke end dem, de har brugt siden deres uddannelse på en af professionshøjskolerne.

”Vores fagpersoner skal diskutere deres faglighed med borgere, der ikke er fagpersoner. Vi skal anerkende, at der i borgernes opfattelse af den samlede oplevelse indgår mange andre ting end det, vi fokuserer på i kraft af vores viden og vores uddannelse. Fremover skal det ikke være et system, der møder en borger, men en konkret medarbejder, der møder en konkret borger. Det centrale bliver borgernes oplevelse af respekt, forståelse og indlevelse,” siger Anders Agger.

”Det er en kæmpeopgave at flytte vores egen opfattelse af velfærd, så den matcher den enkelte borgers,” tilføjer han.

I det forløb bliver der stillet spørgsmål ved ikke bare kompetencer, men også den autoritet og uformelle magt, kommunens ansatte nyder i kraft af deres uddannelse og deres funktion.

Den udvikling, kommunaldirektøren ser for sig, spejler udviklingen i den private sektor, hvor stadig flere virksomheder tilpasser deres produkter eller ydelser i samarbejde med deres kunder. Det sker for både at knytte kunderne tættere til virksomheden og for at hente inspiration fra kunderne til fornyelse og innovation.

”Vi har produceret velfærdens Volkswagen med høj kvalitet, høj pålidelighed og høj pris. Nu begynder Volkswagen-fabrikkerne at give deres kunder muligheder for at designe netop deres bil helt personligt,” siger han og bruger også en anden sammenligning: ”En smartphone er en ramme for brugernes udvikling af deres helt egen mobil. I den offentlige sektor kommer vi også til at se os selv som en ramme for brugernes involvering i udviklingen af vores service.”

Goddag til civilsamfundet

I et forløb, hvor borgerne i stigende grad selv er med til at designe den kommunale ”velfærd”, bliver mere velfærd ikke et spørgsmål om mere service, men om at få hjælp til et bedre liv. Det er det, nogle kommuner kalder mestring eller myndiggørelse.

”Vi oplever, at borgerne ikke vil have mere offentlig service i klassisk forstand. De vil have, at vi er til stede for dem. Vi skal huske, at borgerne er vores ejere,” siger Anders Agger.

Dermed bliver det også tydeligere, at de ansatte ikke har eneret på at levere velfærd. Når børnene i børnehaverne efterspørger mere voksenkontakt, og der ikke er udsigt til at øge normeringen i børnehaverne, ligger svaret ifølge Agger lige uden for lågen.

”Halvdelen af vores borgere er ikke på arbejdsmarkedet, men er hjemme. Det kunne være, vi skulle invitere dem med indenfor, så også ikke-fagfolk kan levere hænder. Jeg tror, vore institutioner i meget højere grad end nu skal være institutioner for hele lokalområdet og tappe på de kræfter, der er i lokalsamfundet.”

I den anden ende af landet nikker kommunaldirektør Jesper Thyrring Møller fra Hedensted genkendende til den udvikling, der finder sted i Ballerup Kommune.

”Velfærd er ikke en ydelse, man modtager. Vi tror på, at borgerne oplever velfærd, når de bliver efterspurgt. Som kommune skal vi hjælpe alle borgere til, at de er efterspurgt,” siger han.

I stedet for at tænke på service og bestemte servicemål, bliver det kommunens opgave at hjælpe borgerne på vej – facilitere nye løsninger, som Jesper Thyrring Møller kalder det.

”Vi beder vores medarbejdere om at give slip på deres klassiske rolle og den nogle gange uformelle magt, deres rolle og funktion har givet dem over for borgerne. Det er en stor udfordring. Vi skal ikke så meget være myndighedspersoner som facilitatorer. Der bliver leveret mindre og medproduceret mere, så borgeren skal sige: ”det her har jeg været med til.”

I hans øjne ændrer kommunernes bidrag til velfærden karakter af historiske dimensioner.

”Om 20 år tror jeg, vi vil se tilbage på 10’erne og deres betydning for velfærden helt på samme måde, som vi nu ser tilbage på den store, skelsættende udbygning af velfærdssamfundet i 1970’erne.”