Lone er 45 år og på kontanthjælp. Hun har tre børn. Den ældste på 14 år har det svært i skolen og er begyndt at skære i sig selv. Og Lone selv har dårlig ryg og kronisk hovedpine pga. meningitis. Hun har et begyndende alkoholmisbrug, men håber på at blive godkendt til et flexjob. Familien er i nærmest konstant kontakt til kommunen gennem tilknyttede psykologer, sagsbehandlere, støttepædagoger og en fysioterapeut.

Lone er en af samfundets dyre personer. De forskellige sociale indsatser og ydelser løber op i over 500.000 kr. om året. Hun tilhører den lille gruppe på blot 1. pct. af borgere, der har så tunge og komplekse sociale problemer i bagagen, at de lægger beslag på ca. 30 pct. af de kommunale velfærdsomkostninger.

Men det kan nu være slut. En række af landets kommuner som København, Gribskov, Helsingør, Halsnæs og Lyngby-Taarbæk er i fuld gang med at nytænke og effektivisere indsatsen over for nogle af sine tungeste sociale grupper som misbrugere, plejekrævende førtidspensionister og syge ledige på kontanthjælp. Se tekstboks.

De har et mål om at kunne spare millioner af kroner og samtidig give folk som Lone og andre udsatte en bedre hjælp og en lettere hverdag.

Fremover skal en sårbar familie med tre børn ikke længere være tilknyttet en række forskellige sagsbehandlere fra hver sin del af kommunen, have fire forskellige ukoordinerede handleplaner og genfortælle sin historie talrige gange til skiftende fagmedarbejdere uden at få skabt en nødvendig tillid.

Kommunerne håber på at blive bedre til at koordinere hjælpen, tænke på tværs af siloerne og have større fokus på de mest effektive løsninger, så de både kan skære udgifterne ned og samtidig forbedre hjælpen.

Halsnæs i Nordsjælland er formentlig den kommune, som er længst fremme på området med at nytænke hele indsatsen for de mest udsatte grupper, og kan dermed blive en slags foregangskommune for andre. Om få uger tager kommunen hul på en helt ny strategi, der kommer til at berøre 750 af de dyreste borgere og forventer at kunne spare over 20 millioner kr. årligt. Direktør i Halsnæs Kommune Lisbeth Rindom har store forventninger til den nye strategi.

”Jeg forventer, at vi kan lave nye løsninger med større effekt for borgerne og samtidig spare millioner af kroner,” siger Lisbeth Rindom.

Store gevinster

Lone er en opdigtet person. Men hun er et typisk eksempel på nogle af de udsatte grupper, som bor i alle landets kommuner. Fælles for dem alle er, at de får massiv hjælp og derfor tegner sig for en meget stor del af kommunernes velfærdsudgifter. De har ofte et omfattende og komplekst behov for hjælp, der går på tværs af de forskellige forvaltninger i kommunen.

Det kan være en misbruger, som har svært ved at slippe sine laster, leve op til sit ansvar som forælder og har lang udsigt til at få et job. Det kan være en ung uden hverken job eller en afsluttet uddannelse, og som er ved havne på samfundets sidelinje som kriminel eller misbruger. Eller det kan være en midaldrende ufaglært kontanthjælpsmodtager med en svær diagnose, som er i tæt kontakt med mange forskellige folk i kommunen – lige fra jobcentret til handicapforvaltningen.

Som regel gør alle medarbejdere deres bedste for at hjælpe folk på fode igen. Men ofte overlapper de enkelte sociale indsatser hinanden. Den ene sagsbehandler ved ikke altid, hvad den anden sagsbehandler laver. En familie med tre børn kan have tre forskellige psykologer tilknyttet. Den manglende koordination kan resultere i, at hjælpen overstiger den enkelte families behov. Og i de mere komplekse sager kan de forskellige former for støtte direkte modarbejde hinanden.

Konsulentfirmaet Implement Consulting Group har specialiseret sig i at effektivisere kommunernes tværgående sociale indsatser. Partner i Implement Tor Nonnegaard-Pedersen mener, at kommunerne har et betydeligt potentiale for at forbedre indsatsen og samtidig spare penge.

”Alle medarbejdere bestræber sig på at gøre deres bedste. Men mange af de borgere med komplekse sociale problemer, vi taler med, har en oplevelse af, at folk ikke taler sammen i kommunen. Og det gør de ofte heller ikke,” siger Tor Nonnegaard-Pedersen og tilføjer:

”I stedet for at have fem eller otte forskellige medarbejdere tilknyttet en familie med hver sin plan, kan man gøre det langt smartere, mere effektivt og billigere ved at se på det samlede behov for en familie på én gang og den samlede økonomi, som er bundet til denne familie. Der er kæmpe store kvalitets- og effektiviseringsgevinster at hente, hvis man har dette overblik. Der er bare ikke så mange, der har det.”

Halsnæs viser vejen

Halsnæs har arbejdet på at nytænke sin indsats for de mest tunge sociale grupper. Om kort tid kulminerer det store projekt. Her vil de første af omkring 750 borgere – svarende til over 2 pct. af borgerne i kommunen – blive hjulpet på helt nye måder.

”Vi er meget dygtige til at arbejde ned i siloerne. Men der mangler ofte sammenhæng på tværs af kommunen. Vi har oplevet, at vi nogle gange næsten bliver en hindring for borgerne. Vi har så mange medarbejdere i gang med disse borgere, mange forskellige planer og mange ting, som ikke er koordineret. En familie med tre børn kan for eksempel have tre forskellige psykologer inde over – en psykolog for hvert barn. På samme måde skal en familie, som er i gang med noget træning om forældrerollen for at undgå en eventuel anbringelse nok heller ikke lige nu have et aktivt tilbud fra jobcentret,” siger direktør i Halsnæs Kommune Lisbeth Rindom.

Kommunen har kortlagt ni forskellige målgrupper med hver deres komplekse sociale problemer, der går på tværs af de forskellige afdelinger, og som hver især trækker store ressourcer på de offentlige pengekasser. De samlede udgifter til disse folk løber op i knap 200 millioner kr. om året. Se figur 1.

Tanken er, at disse udsatte grupper fremover ikke længere skal mødes med en række vidt forskellige sagsbehandlere med hver deres forskellige kompetencer. Kommunen vil i stedet organisere sig i forskellige teams, der får ansvaret for de mange folk.

F.eks. skal en sårbar familie med tre børn fremover blot være tilknyttet to personer. De to konsulenter vil få ansvaret for at koordinere den samlede hjælp til familien. Den ene konsulent vil f.eks. have ansvaret for beskæftigelse. Den anden konsulent vil mere have fokus på sociale forhold og børnene.

De to konsulenter skal som udgangspunkt stå for 75 pct. af al den hjælp, som familien i dag får fra mange forskellige folk fra kommunen. De to konsulenter kan derudover trække på hjælp fra et ekspertteam i deres bagland. Og de vil i nogle tilfælde skulle trække på specialister.

”Man kan jo ikke erstatte en psykolog eller misbrugsbehandler med en borgerkonsulent. Men borgerkonsulenterne får opgaven med at koordinere, hvad der skal ske, så der ikke bliver sat for meget i gang på én gang,” siger Lisbeth Rindom.

Halsnæs Kommune er i gang med at rekruttere de ledere og 30 medarbejdere, som får ansvaret for at føre den nye strategi ud i livet. Mange fagmedarbejdere og borgere fra de ni målgrupper har været involveret i arbejdet med den nye strategi. Tanken er også at inddrage folks netværk som familie, naboer og kolleger langt mere end i dag.

Som den første – og foreløbig eneste kommune – har Halsnæs også allerede kalkuleret med en økonomisk gevinst på området. Den forventer at spare 13 millioner kr. på næste års budget – svarende til ca. 8,5 pct. af udgifterne til disse borgere. Og i 2018 er der lagt en besparelse på godt 20 millioner kr. ind i budgettet. Nogle af pengene bliver hentet hjem i form af sparede udgifter til sociale indsatser. Andre millioner kommer i pengekassen i form af sparede udgifter til kontanthjælp og andre overførselsindkomster.

”Vi kan ikke effektivisere eller rationalisere mere ned i søjlerne. Der har vi været så mange gange gennem tiderne, at der efterhånden kun er peanuts tilbage. Men vi tror på, at der er noget at hente, når vi arbejder på tværs af søjlerne,” siger Lisbeth Rindom.

Tre store perspektiver

Helsingør er også meget langt fremme på området. Her har man udpeget fem målgrupper med tilsammen 650 borgere. Det er både sårbare unge, misbrugere og udsatte familier. Se tekstboks.

”Der er tre perspektiver i den her strategi,” siger direktør i Helsingør Kommune, Stine Johansen, og folder dem ud:

”For det første skal det simpelthen give mere værdi for borgerne. Det handler om troen på det enkelte menneskes egne ressourcer. Vi ser jo virkelig socialt hårdt prøvede mennesker, som formår at rykke sig. Vores opgave er at tilvejebringe den støtte og de løsninger, som skal til, for at borgerne rent faktisk kan komme videre.”

”For det andet er den måde, vi håndterer det på i dag, temmelig dyr. Jeg er helt overbevist om, at vi kan gør det bedre og for færre penge. For det tredje er det også et projekt om organisationsudvikling – at udvikle medarbejdere og ledere i forhold til at drive en kommunal forvaltning på tværs af bevillinger, paragraffer, økonomi og fagligheder. Det er faktisk en temmelig stor udfordring,” siger Stine Johansen.

Hun har været en af de stærkeste drivkræfter for at organisere hjælpen til de mest sårbare og dyreste borgere på en ny måde. Store mængder af data er analyseret. Der er nedsat fokusgrupper. Og ledere, medarbejdere og fagfolk har gennem de seneste mange måneder holdt en række workshop for at udpege grupper af folk med komplekse udfordringer i livet og komme med bud på nye løsninger.

”Det er lidt af et puslespil. Vi prøver lidt at gøre op med det meget industrialiserede produktionsregime, som jo vitterligt findes i en kommune. Vi er vanvittigt dygtige til at betjene borgerne i hver vores center, forvaltning og silo. Men den store gevinst ligger ved at få fat i de dyreste 1 til 2 procent af vores borgere med så mange forskellige og komplekse udfordringer i livet ved at arbejde på tværs og hjælpe dem videre,” siger Stine Johansen.

Hun er overvist om, at der – ud over den menneskelige gevinst – også ligger en økonomisk besparelse for kommunen ved at organisere støtten på en anden måde. Men hun vil endnu ikke sætte konkrete beløb på.

”Jeg forventer en årlig tocifret milliongevinst på serviceudgifterne. Men jeg vil være sikker på, at det virker, inden jeg vil begynde at skære det af i vores budget,” siger hun.

Gribskov inddrager flest

Der er ifølge Socialministeriets seneste socialpolitiske redegørelse ca. 57.000 udsatte børn og unge i Danmark i dag. Antallet har ligget nogenlunde stabilt gennem årene på trods af talrige sociale projekter og økonomiske milliardindsprøjtninger. Nogle af de unge har tilknyttet en fast kontaktperson. Andre er i en aflastningsordning hos en plejefamilie eller er anbragt uden for eget hjem på en døgninstitution.

Dertil kommer omkring 65.000 udsatte voksne, som får en eller anden form for hjælp pga. psykiske skavanker eller særlige sociale problemer. Cirka halvdelen af dem modtager socialpædagogisk støtte. Og omkring 30.000 af dem er i behandling for enten deres alkohol- eller stofmisbrug. Desuden har over 50.000 voksne et fysisk handicap som problemer med synet, hjerneskade eller muskelsvind.

De samlede udgifter til disse grupper løber op i 45 milliarder kr. årligt. Dertil kommer udgifter til kontanthjælp, førtidspension og andre overførselsindkomster. Se figur 2.

Det er folk fra disse grupper, som et stigende antal kommuner nu har øget fokus på. En af dem er Gribskov. Den nordsjællandske kommune har valgt at udvide den samlede målgruppe til at omfatte 5 pct. af borgerne – svarende til 2.045 personer.

De tegner sig for tilsammen ca. 660 millioner kr. – svarende til 52 pct. - af kommunens variable velfærdsudgifter som sociale indsatser, anbringelser og overførselsindkomster, men altså ikke udgifter til f.eks. skoler og dagtilbud. Det oplyser direktør Steffen Bohni fra Børn og Unge i Gribskov Kommune.

”Når man ser på den allerdyreste ene procent af befolkningen, er det oftest folk med handicap og meget dyre foranstaltninger, og hvis potentiale for forandringer måske ikke er så stort. Så det er typisk mellem de dyreste tre til fem procent, at det største potentiale for forandringer ligger. Derfor har vi valgt at kigge på de dyreste fem pct.,” siger Steffen Bohni.

Som tidligere chef for Socialstyrelsens – og dermed statens – evidens- og evalueringsarbejde er han en fagdirektør med et solidt indblik i tendenser, økonomi og effektfulde indsatser på socialområdet. Han forudser, at Gribskov kan blive både mere effektive og give borgerne en bedre hjælp.

”Medarbejderne gør det så godt, de kan, set med deres faglige briller. Det gør, at man måske får skabt nogle gode men også snævre resultater. Hvis der for eksempel skal laves beskæftigelsesplaner, sociale handleplaner og planer for en børnefaglig indsats for en familie, kan vi have en lang række planer, som i bedste fald er tilfældigt sammenhængende og i værste fald er fuldstændig ukoordinerede og fragmenterede. Det er et af de steder, vi skal se, om vi kan gøre det bedre,” siger Steffen Bohni.

Gribskov har delt de udsatte borgere op i tre forskellige grupper. Den ene er gruppen af unge mellem 15 og 30 år, som hverken er i uddannelse eller beskæftigelse.

”Det er en gruppe, som hvis vi ikke får gjort noget for dem nu, vil være kunder i butikken i rigtig mange år fremover. Så ved at få dem i uddannelse eller i beskæftigelse nu kan vi spare et stort beløb på sigt,” siger Steffen Bohni.

Den anden gruppe er udsatte familier, som modtager specialundervisning eller forebyggende foranstaltninger. Det kan være i form af familiebehandling, eller ved at et eller flere børn er i anbringelse. Den tredje gruppe er folk, som modtager en form for socialpædagogisk støtte.

”Nu skal vi til at redesigne vores indsats over for de tre målgrupper for at se, om vi kan gøre det på en mere effektiv og billigere måde. Det forventer jeg, vi kan gøre. Jeg forventer, at vi kan spare et anseeligt tocifret millionbeløb hen over en 4-årig periode,” siger Steffen Bohni.

Mange andre kommuner følger med stor interesse arbejdet med at folde de nye strategier ud i Halsnæs, Helsingør og andre steder. Partner i Implement Tor Nonnegaard-Pedersen forudser da også et stort økonomisk potentiale.

”Vores erfaringer hidtil viser, at der ud over betydelige kvalitetsløft er en effektiviseringsgevinst på mellem en halv og en hel million kr. per 1.000 indbyggere i en kommune. På landsplan er det samlede potentiale dermed på mellem 2,5 og 5 milliarder kr. i varige driftsreduktioner.”