Løkkes gamle kommune ruller udliciteringer tilbage

Gribskov Kommune har fra 1. maj trukket hjemmesygeplejen tilbage fra Attendo, en privat leverandør. Samtidig lægger regeringen op til, at kommunerne skal konkurrenceudsætte flere opgaver – herunder også velfærd. Men pas nu på, advarer Gribskov-borgmester: Det er sårbart at udbyde alle opgaver inden for et område.

Jens Reiermann

Mens regeringen vil udlicitere mere, har den kommune, som gennem 20 år har udliciteret flest opgaver, Gribskov Kommune, fra den 1. maj trukket nogle af de allermest komplekse opgaver inden for kernevelfærden – hjemmesygeplejen – væk fra en privat leverandør, Attendo, og tilbage til kommunen.

Det sker, samtidig med at regeringen i et forslag til de aktuelle forhandlinger om kommunernes og regionernes økonomi for næste år lægger op til, at kommunerne skal udsætte 35 pct. af deres opgaver for konkurrence. I dag sker det kun for 27,1 pct. af opgaverne. Se tekstboks om regeringens udspil.

Løkkes måltal for konkurrenceudsættelse i 2025
Kommunerne udsatte i 2017 27,1 pct. af de egnede opgaver for konkurrence. Regeringen foreslår et måltal for kommunerne på 35 pct.
Regionerne udsatte i 2017 19,1 pct. af de egnede opgaver for konkurrence. Regeringen foreslår et måltal for regionerne på 25 pct.
Staten udsatte 28,8 pct. af de egnede opgaver for konkurrence. Regeringen foreslår et måltal for staten på 35 pct.
Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet.

Over for Mandag Morgen vurderer flere forskere, at den stigende udlicitering kun kan ske ved også at konkurrenceudsætte opgaver på velfærdsområdet – altså opgaver som f.eks. den kommunale hjemmesygepleje i Gribskov Kommune.

”Opgaverne på det tekniske område er i kroner og øre for små til, at kommunerne kan nå regeringens mål, selv om de konkurrenceudsatte alle opgaverne på området. Hvis kommunerne skal konkurrenceudsætte 35 pct. af deres opgaver, må de også konkurrenceudsætte flere opgaver på velfærdsområderne,” siger Ole Helby Petersen, professor (MSO) ved Roskilde Universitet og leder af Center for Forskning i Offentlig-Privat Samspil.

På baggrund af erfaringerne med det kuldsejlede udbud af hjemmesygeplejen i Gribskov Kommune løfter borgmester Anders Gerner Frost fra borgerlisten ’Nyt Gribskov’ en advarende pegefinger, hvis andre kommuner vil følge i fodsporene fra Gribskov.

”Konkurrenceudsættelse er som udgangspunkt godt, men det skal gøres klogt og med omtanke. Det har vi mange eksempler på, men efter vores erfaringer med hjemmesygeplejen vil jeg sige, at vi skulle have beholdt en kommunal enhed på området og ikke have udbudt det hele. Det gjorde os sårbare,” siger borgmesteren.

For ham er der med andre ord en grænse for, hvor meget en kommune bør udbyde på et område. En vurdering, han overraskende nok deler med Dorte Dahl, der er Attendos regionschef for Danmark.

”Jeg forventer ikke, at vi igen byder på et område, hvor der ikke også er en kommunal leverandør,” siger hun.

Selv om borgmester og direktør når frem til samme konklusion, sker det ad meget forskellige grunde. Men først skal vi høre mere om udliciteringer og konkurrenceudsættelse i Gribskov Kommune, et område, hvor kommunen har flyttet hegnspæle i den ofte ophidsede politiske debat om konkurrenceudsættelse.

Mere udlicitering af velfærd

Erfaringerne fra Gribskov Kommunes udbud af ældreplejen sætter regeringens aktuelle planer om at konkurrenceudsætte flere kommunale opgaver i relief

For Gribskov Kommune er egentlig et mønstereksempel på en kommune, der har taget udlicitering til sig. Kommunen er uden sammenligning den af landets 98 kommuner, der har konkurrenceudsat flest opgaver. I dag konkurrenceudsætter Gribskov 51,1 pct. af de opgaver, der kan udsættes for konkurrence. På landsplan er tallet kun 27,1 pct. Se figur 1.

Alle landets kommuner konkurrenceudsætter stadig flere opgaver. Det er dog især sket på det tekniske område, hvor 60 pct. af opgaverne er udsat for konkurrence. På social- og sundhedsområdet er der langt op til målsætningen om 35 pct. konkurrenceudsættelse. Se figur 2.

Når det kommer til store velfærdsopgaver, er forskellene mellem Gribskov og alle andre anderledes store. Hvor en gennemsnitlig kommune f.eks. har udsat godt 20 pct. af tilbuddene til ældre og handicappede for konkurrence, er andelen i Gribskov Kommune oppe på ca. 65 pct. Se figur 3.

Den udvikling blev sat i gang, allerede dengang Lars Løkke Rasmussen (V) var viceborgmester og formand for socialudvalget i Græsted-Gilleje Kommune tilbage i

1990’erne. En kommune, der i forbindelse med strukturreformen i 2007 blev en del af den nuværende Gribskov Kommune. Efter fremlæggelsen af kommunens planer om ikke bare at udlicitere på det tekniske område, men også på ældreområdet, hængte vrede demonstranter i 1995 et billede af Lars Løkke Rasmussen op i en galge, dagen efter hans fødselsdag.

Og politisk sendte diskussionerne dønninger ind på Christiansborg, hvor den socialdemokratiske statsminister, Poul Nyrup Rasmussen, på Socialdemokratiets kongres i 1998 trak en streg i sandet, hvor han skelnede mellem udliciteringer på det ’hårde’, tekniske område på den ene – og acceptable – side af stregen, og udliciteringer af ’bløde’ opgaver inden for velfærden på den anden side af stregen.

”Gribskov Kommune har været Venstres politiske laboratorium,” mener Anders Gerner Frost.

Udviklingen mod stadig mere udlicitering fik særlig opmærksomhed, da Gribskov Kommune tilbage i 2013 udsatte hele ældreplejen for konkurrence i det, der dengang blev omtalt som danmarkshistoriens største udbud. Udbuddet omfattede en lang række velfærdsopgaver, lige fra driften af plejecentre, over genoptræning og rehabilitering af borgere, til hjemmesygeplejen. Kommunens egen enhed, Pleje Gribskov, vandt en del af udbuddet, men for hjemmesygeplejen overtog Attendo fra og med 2014 alle opgaver.

For kompleks for private?

Selv om hjemmesygeplejen kun udgjorde lidt under 5 pct. af de opgaver på ældreområdet, Gribskov Kommune sendte i udbud tilbage i 2013, er netop hjemmesygeplejen en af de mest komplicerede opgaver inden for den kommunale service.

Der er nemlig tale om en helt personlig behandling og pleje, som på nogle områder kan sidestilles med behandlingen på et sygehus. Kompleksiteten skyldes bl.a., at der hele tiden overføres opgaver fra de dyre sygehuse til den noget billigere hjemmesygepleje. I dag kan borgere f.eks. modtage medicineller få tilført mad direkte i blodbanerne ved en intravenøs behandling i hjemme . For fem år siden hørte den type indsatser oftest til på et sygehus.

Når opgaverne hele tiden udvides og ændrer karakter, er det svært for både kommuner og private at indgå en kontrakt, der nøje beskriver de ydelser, der skal leveres i en kontraktperiode på typisk fem til syv år.

”Siden vi underskrev kontrakten med Gribskov Kommune i 2013, er der sket mange ændringer i de opgaver, den kommunale sygepleje skal varetage. Det tog hverken Gribskov Kommune eller vi højde for dengang,” siger Dorte Dahl fra Attendo.

Og det er bl.a. i den udvikling, man skal finde årsagen til problemerne i samarbejdet mellem Gribskov Kommune og Attendo.

Borgere skal diskutere udbudspolitik

Efter klager fra borgere og påtaler fra Styrelsen for Patientsikkerhed om kvaliteten af Gribskovs hjemmesygepleje oprettede kommunen en særlig hotline, hvor borgere kunne kontakte kommunen om problemer.

Påbud fulgte påbud, og udbuddet af hjemmesygeplejen endte som et af valgkampens varme emner i efteråret 2017. Efter valget skiftede borgmesterposten fra Venstre til Nyt Gribskov, og som ny borgmester sagde Anders Gerner Frost stop.

”Vi kunne ikke være bekendt over for borgerne at fortsætte med Attendos hjemmesygepleje,” siger han.

Han mener, at opgaverne inden for hjemmesygeplejen er så komplekse, at kommunen fremover bør beholde den helt på egne hænder.

”Det er mere enkelt at udsætte den klassiske hjemmehjælp for konkurrence, hvor opgaverne relativt nemt kan defineres. Men hjemmesygeplejen overtager flere og flere komplicerede opgaver fra sygehusene. Min vurdering er, at det er for svært at udsætte hjemmesygeplejen for konkurrence,” siger han.

På baggrund af erfaringerne lægger han og byrådet op til, at kommunens udbudspolitik skal nytænkes. Efter sommerferien nedsættes et særligt § 17, stk. 4-udvalg under byrådet, hvor politikerne sammen med borgere og andre interessenter skal diskutere sig frem til grundlaget for en ny og ”bedre udbudspolitik”.

”For mig er det ikke ideologi, når vi taler om at konkurrenceudsætte opgaver, men vi skal lære af vores erfaringer og gøre vores udbud bedre. Det skal vi bruge diskussionerne i § 17, stk. 4-udvalget til,” siger Anders Gerner Frost.

Han håber, at diskussionerne ender på en måde, så et enigt byråd, helt som i 2013, igen kan udbyde hele, eller rettere næsten hele ældreområdet. Uanset resultatet af diskussionerne mener Anders Gerner Frost, at kommunen skal beholde en del af opgaverne på egne hænder.

Ny model for udbud af velfærd

Helt ligesom borgmesteren og byrådet i Gribskov Kommune er også Dorte Dahl og Attendo gået i tænkeboks.

I modsætning til Anders Gerner Frost mener hun dog godt, at en privat leverandør som Attendo kan levere sygepleje i en god kvalitet. Attendo driver plejecentre i andre kommuner og leverer der også sygepleje som en del af opgaverne.

Men i andre kommuner har Attendo ikke overtaget hele driften fra kommunen, men kun dele af den. Når sygeplejen i løbet af en kontraktperiode overtager flere opgaver fra sygehusene, opleves det i både den kommunale og den private del. På den baggrund er det ifølge Dorte Dahl nemmere hele tiden at rette sygeplejen til, så borgerne får den service, de har krav på. Den type løbende dialog var der ikke på samme måde i Gribskov Kommune, hvor Attendo havde overtaget hele opgaven.

”Når kommunen udbød hele hjemmesygeplejen, sad vi ikke sammen med den kommunale leverandør og talte om udviklingen på området. I stedet kunne kommunen holde os fast på, at vi havde skrevet under på, at vi stod for hjemmesygeplejen,” siger hun.

Hun mener derfor, at en kontrakt om for eksempel hjemmesygeplejen bør indeholde et dynamisk element, så begge parter kan tilpasse deres service, i takt med at opgaverne udvikler sig, eller når der, som med hjemmesygeplejen, bliver flere opgaver end aftalt ved indgåelsen af kontrakten.

Den type ’dynamiske’ kontrakter er der bare ikke tradition for i Danmark, påpeger forskere.

Det er ganske enkelt svært at udvikle en ny model for udbud af velfærd, sådan som Dorte Dahl ønsker det. Dertil kommer, at kommunerne ikke har mange erfaringer med store udbud inden for velfærd.

”Når kommunerne ikke har ret så mange erfaringer med den type udbud, kommer der let meget fokus på de juridiske elementer i en kontrakt. Det sikrer, at kommunen juridisk kan følge op på, om man overholder kontraktens specifikationer. Til gengæld er der mindre fokus på samspillet med leverandøren og på, om leverandøren har mulighed for at levere den ønskede kvalitet,” siger Kurt Houlberg, der er professor ved det nationale forsknings- og analysecenter for velfærd, VIVE.

Men når opgaverne udvikler sig, sådan som det særligt er tilfældet for hjemmesygeplejen, så hjælper det skarpe fokus på kontraktens specifikationer ikke ret meget.

”Situationen er svær, fordi kontraktjura fylder rigtig meget og man generelt set ikke er så langt i arbejdet med at udvikle og styre en god relation til de leverandører, man har. Det handler om alle de ting, man netop ikke kan skrive ned i en kontrakt, såsom tillid, erfaring, og hvordan man håndterer relationen mellem en kommune som udbyder og leverandøren,” siger Ole Helby Petersen.

Det kan altså være lettere at udbyde en opgave end at sikre et godt samarbejde om opgaverne mellem kommune og privat leverandør gennem en hel kontraktperiode.


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu




Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu