Magtfuld EU-udenrigsminister risikerer at blive handlingslammet

Ambitionerne er tårnhøje, når Europa om kort tid får sin helt egen udenrigstjeneste. Udenrigsministerens navn offentliggøres først om et par uger, men allerede nu står det klart, at vedkommende bliver leder af det største og mest omfattende udenrigspolitiske apparat, Europa nogensinde har set. Ikke mindre end 130 ambassader verden over, et samlet årligt budget på 635 millioner euro og mere end 5.000 medarbejdere bliver rygraden i den nye tjeneste med det formelle navn European External Action Service (EEAS).

Målet er klart: EU-udenrigsministeren skal kunne matche amerikanske Hillary Clinton, russiske Sergei Lavrov og kinesiske Yiang Jiechi. Men vejen dertil er så stenet og besværlig, at den europæiske udenrigsminister meget vel kan ende som en magtesløs bureaukrat. Arbejdet med at etablere den europæiske udenrigstjeneste og placere den kommende udenrigsminister i Bruxelles’ politiske arkitektur bliver så tidskrævende, at EU-udenrigsministeren ikke får meget overskud til sin primære opgave: at markere EU på den globale scene. Følgende konkrete opgaver bliver tidsrøvere:

• REKRUTTERING AF MEDARBEJDERE. Udenrigsministeren vil være personligt involveret i rekrutteringen til de ledende poster i EUudenrigstjenesten. Arbejdet besværliggøres af, at der ikke alene skal lægges vægt på kandidaternes kvalifikationer, men også på deres nationalitet, køn og tidligere ansættelsessted.
• OPGRADERING AF DELEGATIONSKONTORER. I dag fungerer mange af Europa-Kommissionens delegationskontorer som enkeltsagskontorer, der forvalter enkelte EU-programmer i nærområdet. I fremtiden skal de fungere som egentlige ambassader, der kan koordinere EUs udenrigspolitiske indsats i det pågældende land.
• ALBUERUM. EU-udenrigsministeren får nok at gøre med at markere sit territorium over for formanden for Europa-Kommissionen, EUs øvrige kommissærer og medlemslandenes udenrigsministre.
• MØDEMARATON. EU-udenrigsministeren forventes at få ca. 200 mødedage alene i Bruxelles. Det levner meget lidt tid til at opbygge kontakter og netværk i resten af verden.

Alene de to førstnævnte opgaver vil begrave udenrigsministeren i administrativt arbejde i en sådan grad, at det ventes at tage mindst to år, inden tjenesten er oppe på det, det svenske EU-formandskab kalder “cruising speed”, og for alvor kan begynde at optræde som EUs udenrigspolitiske fortrop.

Ringe forberedelse

Den kommende EU-udenrigsminister skal begynde sit arbejde straks efter nytår, og efter planerne skal han fra første dag betjenes af EEAS. Men opbygningen af udenrigstjenesten er mildest talt langt fra mål.

Da irerne stemte nej til Lissabon-traktaten, blev arbejdet sat i stå. Et af problemområderne for Irland var udbygning af det europæiske forsvarssamarbejde, og alle EU-landene var enige om, at det ville være en provokation over for de irske vælgere, hvis arbejdet med at etablere EEAS fortsatte efter det irske nej.

I praksis har alt arbejde med at etablere udenrigstjenesten ligget stille fra sommeren 2008 til det irske ja den 2. oktober i år. Det betyder, at udenrigsministeren står stort set uden kernestab, når han møder op på sin første arbejdsdag.

En af hans første opgaver bliver derfor at rekruttere medarbejdere til de ledende poster i EU-udenrigstjenesten. Europa-Kommissionen har i dag en forholdsvis stor udenrigstjeneste, og EUs høje repræsentant på udenrigsområdet, Javier Solana, har også en mindre udenrigspolitisk tjeneste i Ministerrådet.

Men EU-udenrigsministeren kan ikke bare overtage og fusionere de to tjenester. EU-landene har nemlig bestemt, at den kommende udenrigstjeneste skal bestå af en tredjedel medarbejdere fra Europa-Kommissionen, en tredjedel fra Ministerrådet og en tredjedel, som skal rekrutteres direkte fra udenrigstjenesterne i medlemslandene.

Af interne papirer forberedt af det svenske EU-formandskab fremgår det, at udnævnelserne skal foretages af særlige ansættelseskomiteer med repræsentanter fra alle tre grupper. Samtidig skriver det svenske EU-formandskab i en forberedende intern rapport om EEAS, at der skal rekrutteres på baggrund af kandidaternes kundskaber, men at der samtidig skal tages hensyn til en geografisk balance og en kønsbalance.

Det er med andre ord et enormt puslespil, EU-udenrigsministeren skal i gang med, og arbejdet med at afstemme de mange forskellige parters interesser og særhensyn kan blive ganske betydeligt. Oprustning i alle verdenshjørner.

Udover rekrutteringen af personale til tjenesten i Bruxelles, skal EU-udenrigsministeren stå i spidsen for at få omdannet de omkring 130 delegationskontorer, som Europa-Kommissionen har spredt rundt om i hele verden, til velfungerende kontorer, der kan fungere udenrigspolitisk på samme måde, som ambassader gør for medlemslandene.

I dag er medarbejderne på Europa-Kommissionens delegationskontorer typisk såkaldte programmedarbejdere. Hvis EU f.eks. har et udviklingsprogram i Kenya, vil de ansatte på det lokale kontor være ansat alene til at forvalte programmet. Der vil meget sjældent være tale om personer med stor udenrigspolitisk erfaring.

Det skal der nu laves om på. Ifølge det svenske EU-formandskab er medlemslandenes udenrigsministre enige om, at EU-delegationerne i fremtiden skal være koordinaterer for EU-udenrigspolitikken. I praksis betyder det, at lederen af EU-delegationskontorerne skal samle ambassadørerne fra EU-landene til fælles EU-møder i den hovedstad, hvor ambassaderne ligger. Selv i store hovedstæder som Washington, Beijing og Moskva vil lederen af EU-delegationen fungere som udenrigspolitisk koordinator, der afholder møder, hvor vigtige informationer deles, og strategier fastlægges.

Internt i EU-systemet vurderer mange, at det er meget få af de nuværende delegationskontorer, som er bemandede til at mestre opgaven.

Ud over at hovedparten af de ansatte er programeksperter, er kontorernes ledere sjældent udnævnt pga. deres kvalifikationer eller visioner. Langt de fleste er ældre, skattede medarbejdere, der har fået lederstillingerne som tak for lang tro tjeneste i Bruxelles. Derfor skal kulturen og selve delegationsstrukturen reformeres grundigt, før  udenrigstjenesten kommer til at fungere optimalt. Der er tale om en sand kulturrevolution, der vil have mange interne modstandere, for de, som stod for en snarlig udnævnelse, vil blive slemt skuffede over de nye vinde.

Klemt position

Den kommende udenrigsminister kommer til at bruge betydelige kræfter på at få fastlagt, præcis hvilken rolle han eller hun skal spille i forhold til resten af EU-systemet.

Udenrigsministeren bliver næstformand i Europa-Kommissionen og får formelt rollen som koordinator af EUs udenrigspolitik. Det vil sige, at vedkommende skal koordinere det udenrigspolitiske arbejde på andre kommissærområder med udenrigspolitiske porteføljer.

Det gælder udviklingskommissæren, der håndterer den europæiske udviklingsfond, som fra perioden 2007-13 administrerer EU-udviklingshjælp til en samlet værdi af 22,7 milliarder euro.

Det gælder også kommissæren for udvidelse, der håndterer kontakterne til kommende medlemslande som Tyrkiet. EU-kommissæren for udenrigshandel er en tredje kommissær med en udenrigsportefølje, ligesom andre fagkommissærer som f.eks. energikommissæren på visse områder vil blive en del af udenrigspolitikken.

Da EU-udenrigsministerposten er en nyskabelse i Bruxelles’ politiske landskab, kan man forvente, at de øvrige kommissærområder skal bruge en del tid på at vænne sig til den nye aktørs indblanding i deres udenrigsrelaterede sager.

Traditionelt har formanden for Europa-Kommissionen, José Manuel Barroso, også forsøgt at spille en udenrigspolitisk rolle. Det er svært at tænke sig, at Kommissionsformanden frivilligt afstår helt fra at have udenrigspolitiske synspunkter og i fremtiden henviser den slags spørgsmål til sin næstformand.

Et tydeligt tegn på Barrosos interesse for udenrigspolitikken er, at han netop har udnævnt sin nuværende kabinetschef til generaldirektør i DGRelex – altså Europa-Kommissionens generaldirektorat for eksterne relationer. Dermed kommer en af kommissionsformandens nærmeste medarbejdere gennem de sidste fem år til at sidde på en post, der bliver helt central for ledelsen af EEAS-administrationen. Det vil uundgåeligt sikre Barroso en vis indflydelse.

EU-udenrigsministeren kan også få konkurrence fra den nye permanente formand for Det Europæiske Råd – også kendt som EU-præsidenten. Præcis hvilken udenrigspolitisk rolle, den person kommer til at spille, er uvist, men igen bliver der næppe tale om en person, som frivilligt vil afstå fra at have udenrigspolitiske synspunkter.

Endelig skal forholdet mellem EU-udenrigsministeren og de 27 EU-landes nationale udenrigsministre på plads. EU-udenrigsministeren skal lede møderne med dem og forsøge at samle udenrigsministrene til fælles holdninger. Men erfaringerne har vist, at det ikke er så let endda.

[quote align="right" author="Udenrigsminister Per Stig Møller"]Vi har potentialet til at være en stor udenrigspolitisk aktør. Men i dag taler man om en bipolar udenrigspolitisk verden med USA og Kina. Man må spørge sig selv, hvorfor man ikke taler om tre poler.[/quote]

Emnet er så alvorligt, at det blev diskuteret af EU-landenes udenrigsministre ved deres middag ved EU-topmødet i Bruxelles torsdag aften. EU-udenrigsministrene erkendte under middagen, at Unionen endnu ikke har formået at indfri sit potentiale som en central udenrigspolitisk spiller:

“EU burde kunne spille en global rolle. Vi har det største marked, vi er den største bistandsyder, vi har det største militær, men bruger kun nogle få procent af det. Vi har potentialet til at være en stor udenrigspolitisk aktør. Men i dag taler man om en bipolar udenrigspolitisk verden med USA og Kina. Man må spørge sig selv, hvorfor man ikke taler om tre poler. Forklaringen er, at vi ikke altid står sammen. Det skal ændres i fremtiden. Vi skal være bedre til at analysere og bedre til at se Europas muligheder. Selvfølgelig er udenrigspolitikken suverænt national, men med Lissabon-traktaten skal vi blive bedre til at få Europa placeret bedre i de globale forhandlinger,” siger udenrigsminister Per Stig Møller.

Mange møder Hvis EU-udenrigsministeren vil manifestere sin magt, er det imidlertid ikke nok blot at kæmpe for albuerum i udenrigspolitikken. Vedkommende får samtidig en post som næstformand i Europa-Kommissionen, og da Kommissionen er et kollegie, hvor alle kommissærer kan have en holdning til og har ret til at blande sig i alle emner, forventes han eller hun at søge indflydelse på andre porteføljer end sit eget. Især udenrigsministerens
oprindelsesland regner med, at deres mand eller kvinde blander sig i den øvrige aktivitet i Europa-Kommissionen f.eks. ved at deltage i de ugentlige møder og ved at ytre sig om alt fra forbrugerbeskyttelse og GMOer til miljøstandarder og beslutninger om statsstøtte. Det betyder, at udenrigsministeren i praksis skal regne med at deltage i omkring 45 kommissionsmøder om året.

Rådssekretariatets interne opgørelse viser, at der derudover kan ventes ca. 130 møder om året. Det drejer sig bl.a. om møder, hvor udenrigsministeren skal koordinere udenrigspolitiske sager med de øvrige kommissærer.

EU-udenrigsministeren skal samtidig lede alle møder mellem EU-landenes udenrigsministre og håndtere alle besøg fra udenrigsministre, som kommer til Bruxelles. Endelig skal han eller hun tage sig af de månedlige møder mellem EU-landenes udenrigsministre samt en stribe bilaterale møder, hvor EU-udenrigsministeren mødes med
EU-landenes udenrigsministre enkeltvis, f.eks. for at bane vejen for at få skabt kompromisser på områder, hvor EU-landenes udenrigsministre ikke kan enes om en fælles linje.

I praksis betyder det, at EU-udenrigsministeren meget hurtigt kommer op på næsten 200 mødedage om året alene i Bruxelles, Luxembourg og Strasbourg. Når udenrigsministeren i opstartsfasen samtidig vil være belastet med ekstra arbejde i form af nye ansættelser og oprustningen af de 130 delegationer, frygter insidere i udenrigstjenesten i Bruxelles, at EU stort set kommer til at stå uden udenrigsminister i de kommende år.

Samtidig vil der være meget lidt overskud til at opbygge personkontakter og netværk, som er alfa og omega for succes i det internationale diplomati.

Generalsekretæren i Europa-Kommissionen, Cathrine Day, informerede for nylig medarbejderne i Europa-Kommissionen om udsigterne for udenrigstjeneste. Hun har nøjagtig samme bedømmelse som det svenske formandskab: Der vil gå mindst to år, inden EEAS vil være fuldt operationel.