Minister for fornyelse skal kæmpe med Finansministeriets rutiner

For første gang får fornyelsen af den offentlige sektor sin helt egen minister. Et stort plus, siger fremtrædende eksperter. Men fornyelsen skal stort set ske med de samme redskaber, som forgængeren Helle Thorning-Schmidt benyttede. Papirvældet lever fortsat i bedste velgående.
Jens Reiermann

Som minister for offentlig innovation kan Sophie Løhde (V) sætte en ny dagsorden for udviklingen af den offentlige sektor. Med hende i spidsen kan offentligt ansatte se frem til et opgør med unødig dokumentation og papirnusseri. Det vil være et markant brud med de seneste årtiers udvikling.

Sådan kan det gå. Spørgsmålet er så bare, om Sophie Løhde fra sin position inde i Finansministeriets maskinrum kan gennemføre et opgør med årtiers styring af den offentlige sektor, som netop Finansministeriet har stået i spidsen for?

Disse eksperter i forvaltning har vi interviewet

Carsten Greve, professor på Department of Management, Politics and Philosophy ved CBS. Greve forsker i styringen af den offentlige sektor og har sammen med Niels Ejersbo i bogen ’Modernisering af den offentlige sektor’ analyseret samtlige administrative reformer siden den første i 1983.

Jacob Torfing, professor på Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv ved Roskilde Universitet. Han forsker i styring af den offentlige sektor og er på forskernes vegne en mangeårig talsmand for udviklingen af en ny styring af den offentlige sektor.

Jørgen Grønnegård, professor emeritus på Institut for Statskundskab ved Aarhus Universitet. Grønnegård har i en menneskealder forsket i offentlig styring og forvaltning.

Lotte Jensen, professor ved Department of Management, Politics and Philosophy på CBS. Lotte Jensen forsker bl.a. i Finansministeriet og dets opbygning. Hun har bl.a. skrevet bogen ’Væk fra afgrunden’ om Finansministeriets økonomistyring.

Mads Leth Jakobsen, lektor på Institut for Statskundskab ved Aarhus Universitet. Han forsker i bureaukrati, innovation og styring af den offentlige sektor. Sammen med Peter Bjerre har han bl.a. skrevet bogen ’Regelstaten’.

Niels Ejersbo, seniorforsker på Afdeling for Styring, Organisation og Ledelse ved KORA. Ejersbo forsker i styring af den offentlige sektor og har sammen med Carsten Greve skrevet bogen ’Modernisering af den offentlige sektor’.

Per Nikolaj Bukh, professor på Institut for Økonomi og Ledelse ved Aalborg Universitet. Bukh forsker bl.a. i styringen af den offentlige sektor. Han rådgiver bl.a. kommuner om omlægning af styring til et nyt fokus på effekt og værdi for borgere og virksomheder.

Da Mandag Morgen spørger syv af landets mest fremtrædende forskere i forvaltning og styring af den offentlige sektor, tøver de med at give en endelig vurdering. Se tekstboks.

På den ene side peger alle syv på, at ministerens redskaber i regeringsgrundlaget med enkelte undtagelser går igen fra tidligere regeringer. Der er ikke meget, der tyder på, at netop de redskaber har haft den store effekt. I hvert fald klager offentligt ansatte igen og igen over stigende dokumentationskrav. Oplevelsen er tydeligvis, at der dokumenteres for dokumentationens skyld – og ikke for så meget andet.

Trekløverregeringens genbrug vender vi tilbage til.

På den anden side kan Sophie Løhde – måske – sætte en ny dagsorden for udviklingen af den offentlige sektor.

”Sophie Løhde kan rykke ved udviklingen, hvis hun selv insisterer og virkelig brænder for det som politiker. Men hendes apparat i departementet er ikke gearet til det, sådan som det ser ud lige nu. Det kan det selvfølgelig blive, hvis ønsket om at forny den offentlige sektor får stor politisk opmærksomhed,” siger Lotte Jensen, professor ved CBS.

Budgetbissernes hjemmebane

Tæller man mandskab, får Sophie Løhde virkelig noget at gøre godt med. Som minister får hun ansvaret for fire styrelser med mere end 1.000 embedsmænd. Og helt ligesom i andre ministerier betjenes hun derudover af et departement, som hun dog skal dele med finansminister Kristian Jensen (V).

Ser man på departementets interne organisering, er der særligt fokus på budgetter, budgetdisciplin og kontrol. Fornyelsen af den offentlige sektor rangerer som opgave nummer tre i det kontor, som først og fremmest har ansvaret for de to centrale love på området, nemlig finansloven og budgetloven.

”Arbejdet med finansloven og budgetlægningen er meget omfattende, så lige nu fylder dagsordenen med fornyelsen ikke ret meget i den måde, Finansministeriet er organiseret på centralt,” siger Lotte Jensen.

Med regeringens ønske om kun at lade det offentlige forbrug vokse med 0,3 pct. om året, altså mindre end det, der skal til for at holde trit med det stigende antal ældres behov for service, vil der fortsat være fokus på stram styring af økonomien.

Derfor er spørgsmålet, om Sophie Løhde overhovedet kan fremme en egentlig fornyelse af den offentlige sektor.

”I de seneste år har modernisering og fornyelse først og fremmest handlet om, hvordan man kan effektivisere den offentlige sektor. Med en ministerpost kan der blive mere opmærksomhed om styring, organisering og ledelse. Men det er et åbent spørgsmål, om Løhde får udviklet en ny type styring – under så stramme betingelser,” siger Lotte Jensen.

Nytænkning blandt ærke-djøf’ere

Sophie Løhdes succes vil bl.a. afhænge af, hvordan den ene af hendes fire styrelser, Moderniseringsstyrelsen, griber opgaven an. Se tekstboks.

Sophie Løhdes ministerium

Ministeriet for Offentlig Innovation består af fire styrelser og flere mindre fokusområder, alle hentet fra Finansministeriet. Sophie Løhdes ressort er indtil videre beskrevet på denne måde:

”… at følgende under finansministeren hørende områder henlægges til ministeren for offentlig innovation:

Sager vedrørende


  • modernisering, fornyelse, effektivisering og styring af den offentlige sektor,

  • overenskomstforhandlinger, løn, pension, ledelse og personale;

  • digitaliseringsmæssige forhold og it, herunder it-modernisering,

  • samt ressortansvaret for sager vedrørende Moderniseringsstyrelsen, inklusive Kompetence-sekretariatet og Center for Offentlig Innovation, Digitaliseringsstyrelsen, Statens IT og Statens Administration.


Note: Sophie Løhdes fire ’store’ styrelser er fremhævet.

Kilde: Kongelig resolution af 28. november 2016.

”Moderniseringsstyrelsen er krumtappen. Her er det spørgsmålet, hvor langt netop deres opfindsomhed strækker sig. Vi er henne ved de mennesker, der har leveret skytset til de mange initiativer, som har karakteriseret styringen indtil nu,” siger Jørgen Grønnegård, professor emeritus ved Aarhus Universitet.

Sophie Løhde skal med andre ord virkelig smøge ærmerne op, hvis hun skal have succes med at gennemføre en mærkbar omstilling.

Tilbage står dog, at fornyelsen af den offentlige sektor for første gang har fået sin egen minister. Og bare det kan være et signal om, at Løkke Rasmussen og hans regering virkelig ønsker at sætte tryk på omstillingen. Sådan lyder i hvert fald vurderingen fra Carsten Greve, professor ved CBS.

”I nogle år har fornyelsen været lidt hengemt. Nu får den en hel ministerpost. Det er et signal om, at regeringen tager det alvorligt, og at man vil gennemføre forandringer. Der er lagt op til forandringer, ikke mindst for at regeringen så kan profilere sig på de forandringer,” siger Carsten Greve.

Efter S-formand Mette Frederiksens tale til Socialdemokratiets kongres i september, hvor hun bl.a. talte om en ny ’drøm for velfærden’ og en reform af den offentlige sektor, spiller netop profileringen en helt selvstændig rolle.

”Jeg vil gerne i dag have jeres opbakning til, at det netop er vores parti, der sætter os i spidsen for en stor velfærdsreform, der først og sidst starter og slutter med respekt. Respekt for det enkelte menneske, for den enkelte medarbejder, for borgeren og for vores fællesskab,” sagde hun dengang.

Regeringsgrundlaget og udnævnelsen af Sophie Løhde viser, at Lars Løkke Rasmussen og hans trekløverregering ikke bare vil lade Mette Frederiksen og Socialdemokratiet løbe med den dagsorden. De godt 800.000 offentligt ansatte er også vælgere, og de skal mærke, at den blå regering også er deres regering.

Det øger presset på Sophie Løhde. Hun får en nøglerolle i profileringen over for de offentligt ansatte, men skal også levere så meget, at Socialdemokratiet ikke kan pege fingre ad hendes indsats.

Minister for genbrug

Når man sammenligner VLAK-regeringsgrundlaget med den foregående socialdemokratisk ledede regerings grundlag fra 2011, er der en række iøjnefaldende ligheder i afsnittene om styringen og fornyelsen af den offentlige sektor. Se figur 1.

Fornyelse af velfærd er genbrug

Figur 1 | Forstør   Luk

Trekløverregeringen genbruger ord og temaer fra både socialdemokratiske og Venstre-ledede regeringer. Det nye er fokus på effekt.

Kilde: Regeringsgrundlag 2016, 2011 samt kvalitetsreform 2007.

”Der er tale om gamle travere, som vi har set før. Vi har set det hos den socialdemokratiske regering i 2011, men også længere tilbage. De overordnede temaer går igen fra den ene regering til den anden. Og ser vi på ordvalget, er det forbløffende enslydende,” siger Niels Ejersbo, seniorforsker ved KORA.

Derfor fortsætter trekløverregeringen den omstilling, som har fundet sted, siden den konservative statsminister Poul Schlüter satte gang i de administrative reformer tilbage i 1983.

Det gode spørgsmål er så, hvorfor staten i dag fremstår som så gennembureaukratiseret som aldrig før?

Til det svarer Jacob Torfing, professor ved Roskilde Universitet, at ”vi savner mekanismerne til at afbureaukratisere forvaltningen”.

”Folketinget og centraladministrationen er to meget stærke maskiner, der retter op på fejl ved at lave regler for at løse et eller andet problem. Netop regler er et af deres vigtigste redskaber,” siger han.

Men der er en ting til. Lige siden 1980’erne har den offentlige sektor skullet fokusere på mål og resultater. Så når regeringen gentager netop det fokus, er det ikke i sig selv et opgør med bureaukratiseringen.

”Vi mangler at tage et kritisk opgør med den måde, vi styrer den offentlige sektor på. 30 års forskning viser os, at den offentlige sektor i dag skal styre efter så mange mål og resultater, at retningen forsvinder. Samtidig oplever medarbejderne, at man har mistillid til dem,” siger Jacob Torfing.

Styring efter effekt

Der skal altså ikke bare saneres i regler og dokumentationskrav; der skal også saneres i det antal mål og resultater, som offentligt ansatte skal styre efter.

Lige præcis her tager regeringen imidlertid et nyt skridt. Regeringen vil ikke bare styre efter mål og resultater; det skal også være de mål og resultater, som skaber en effekt for borgerne eller virksomhederne, der skal sætte kursen.

Lige på det punkt kan Sophie Løhde trække på sine erfaringer fra Sundhedsministeriet, hvor der i stigende grad er opmærksomhed på, at det ikke bare gælder om at behandle og operere flere og flere, men også om at sikre, at behandlinger og operationer rent faktisk gavner den enkelte patient.

Sat på spidsen har sygehusene i årevis opereret patienter og f.eks. udskiftet deres knæ for blot efterfølgende at kunne konstatere, at mange af patienterne ikke oplevede en forbedring af deres livskvalitet. Forklaringen er, at knæproblemer for mange patienter først og fremmest skyldes overvægt, og det problem afhjælpes ikke med en operation, men med nye kostvaner og mere motion. I de tilfælde er en operation en unødig ekstraudgift.

”Regeringen åbner for mere fokus på effekter og ikke bare på resultater. Den udvikling har været undervejs i en del år. Det lyder tillokkende, men det kan være meget svært,” siger Niels Ejersbo.

Løhdes kæmpeprojekt

Ønsket om at måle den offentlige sektor på effekt gentages også uden for regeringsgrundlagets kapitel om offentlig fornyelse. Et eksempel er, at regeringen vil belønne de skoler, der kan dokumentere, at de har løftet de fagligt svageste elevers niveau, særligt i dansk og matematik.

Desværre er det lettere sagt end gjort.

Det siger Per Nikolaj Bukh, der er professor ved Aalborg Universitet.

”Jeg ser meget positivt på ønsket om den effektbaserede styring af folkeskolen, men hvis ikke man gør det på den rigtige måde, kan resultatet blive det modsatte af det, man ønsker, og dermed øge omkostningerne,” siger han.

Hvis elevernes faglige niveau skal løftes, så spørger Per Nikolaj Bukh retorisk, hvordan det skal måles. Man kunne f.eks. bruge eksamenskaraktererne eller de nationale test og så sammenligne resultaterne år for år.

Men nogle skoler har kun elever fra 7. klasse og er derfor helt afhængige af kvaliteten i undervisningen på de skoler, der leverer elever til dem. De kan altså blive målt på noget, de ikke har den store indflydelse på, nemlig undervisningens kvalitet på skoler med elever i 0. til 6. klasse.

Derudover peger Per Nikolaj Bukh på, at testresultaterne for de enkelte skoler som følge af en bestemmelse i folkeskolelovens § 55 b er fortrolige.

”Opgaven med at indføre en effektbaseret styring af den offentlige sektor er en meget, meget stor opgave, fordi styringen skal rettes til på alle områder og i alle detaljer. Det er et meget stort projekt,” siger han.

Regelstyring bygger på politiske ønsker

Nedenunder diskussionen af, hvordan den offentlige sektor styres bedst muligt, gemmer sig en lang række politiske valg.

For det er ikke altid, at regler og lovgivning ’bare’ er en reaktion på problemer, der skal løses; politikerne laver ofte også regler ud fra en bestemt politisk holdning.

”Vi skal ikke kradse ret meget i overfladen, før det hele begynder at handle om politik,” siger lektor Mads Leth Jakobsen, Aarhus Universitet.

Et eksempel er folkeskolens ofte udskældte elevplaner. De er både indført for at øge fokus på elevens udvikling og for at give lærere og forældre et værktøj til at forbedre indholdet i skole-hjem-samtalerne. Der er ingen tvivl – arbejdet med elevplanerne påfører lærerne mere papirarbejde. Spørgsmålet er imidlertid, om det er unødigt bureaukrati eller – som det er tiltænkt – et nødvendigt hjælpemiddel i samarbejdet mellem skole, lærer og forældre?

”Det er svært at afgøre, om elevplanerne helt entydigt kun er unødvendigt bureaukrati, eller om de omvendt er helt nødvendige redskaber i dialogen mellem lærer og forældre,” siger Mads Leth Jakobsen og uddyber:

”Innovation er et buzzword, og alle er med på den diskussion. Men det handler altså også om politik – som i tilfældet med elevplanerne – og det er med til at gøre det sværere.”

Sophie Løhdes opgave er påtrængende. Hendes vilkår er svære, men politisk set kan hendes succes være med til at sikre et genvalg for regeringen. Hvis ikke hun lykkes med fornyelsen, vil Finansministeriet fortsat have mere fokus på økonomi, effektivisering og besparelser. I det tilfælde bliver hun ikke minister for fornyelse, men for besparelser.


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu




Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu