De ti år gamle spilleregler for offentlig topledelse har brug for et serviceeftersyn. Det ti år gamle ”Kodeks for god offentlig topledelse i Danmark” er barn af en tid, hvor de offentlige budgetter voksede år for år. I dag konfronteres offentlige ledere med langt mere barske spare- og effektiviseringskrav. Derfor er der også brug for nye ledelsesmæssige pejlemærker. Det er budskabet fra offentlige chefer og uafhængige forskere.

”Hvis bare budgetterne vokser og vokser kan man få det hele, uden at der stilles store krav til lederne. I dag skal toplederne i det offentlige være med til at stramme op på økonomien, udvikle nye strategier og ikke mindst prioritere mellem opgaverne. Det kræver ledelse på en helt anden måde, end da kodeks blev til for ti år siden,” siger professor Per Nikolaj Bukh, Institut for Økonomi og Ledelse ved Aalborg Universitet.

[graph title="Ni anbefalinger med ti år på bagen" caption=" " align="right" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/e9366-jre_fig01_ni-anbefalinger-med-ti-u%cc%88r-pu%cc%88-bage.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/37dec-jre_fig01_ni-anbefalinger-med-ti-u%cc%88r-pu%cc%88-bage.png" text="Kodeks for offentlig topledelse blev lanceret i 2005. Forud var gået mere end to års diskussioner mellem 450 topchefer i stat, kommuner og de daværende amter."]Kilde: Forum for Offentlig Topledelse. [/graph]

I 00’erne voksede de offentlige udgifter med næsten 2 pct. om året. I dag diskuterer politikerne, om væksten skal være på 0,6 pct. (regeringen) eller et rundt 0 (Venstre).

Samtidig oplever toplederne selv, at rammer, opgaver og arbejdsmetoder har ændret sig markant siden lanceringen af Kodeks for god offentlig topledelse i 2005. Se figur.

Bl.a. skal de offentlige organisationer i stigende grad udvikle deres service sammen med brugerne. Det betyder, at lederne ikke kun skal lede indad, men også udad.

”Kodeks hører til i 00’erne og var et rigtig godt svar på udfordringerne dengang, men nu er perspektivet endnu større. Vi skal ikke bare levere velfærd, men skabe vores løsninger i samarbejde med det omgivende samfund. Der er behov for en revitalisering af de ni anbefalinger,” siger Niels Højberg.

Symbolpolitikken

Efter ti år med det offentlige ledelseskodeks skulle det være muligt at afgøre, hvordan og hvor meget det har påvirket offentlige toplederes måde at lede på. Men det er lettere sagt end gjort. Det mener i hvert fald Thomas Frank, der i sin ph.d.-afhandling fra 2010 satte fokus på, hvordan kodekset har påvirket offentlig ledelsespraksis.

Et rundspørge, som han gennemførte blandt statslige topchefer, viser, at kodekset har haft betydning. 3 ud af 4 topledere angiver, at de har brugt kodeks til at reflektere over deres egen rolle som leder, og lige så mange har brugt kodeks som inspiration til dialog med lederkolleger.

Men Thomas Franks opfølgende interviews med de statslige topledere gjorde billedet mindre entydigt.

”Da jeg efterprøvede svarene, var der meget lidt – om noget overhovedet – der kunne underbygge, at kodeks havde haft betydning for topledernes ledelsespraksis,” siger han.

Det kunne tyde på, at kodeksets ni anbefalinger mest er pæne ord på et stykke papir.

”Omsætter man ikke kodeks til praksis, er det jo bare en pjece blandt mange. Spørgsmålet er, om et kodeks realistisk set kan gøre en forskel – og hvilken forskel det skal gøre,” siger Thomas Frank.

Toplederne ved tastaturet

Toplederne selv tvivler dog ikke om, at kodeks har haft en betydning. For dem udtrykker kodeks en fælles forståelse af de offentlige toplederes opgaver, uanset om de står i spidsen for en kommune, en region eller et ministerium.

”Det vigtigste ved kodeks er, at det for første gang i Danmarkshistorien lykkedes at få toplederne fra staten, amterne (der i 2007 blev fusioneret til 5 regioner, red.) og kommunerne til at udvikle et fælles sprog for, hvad ledelse af politiske organisationer indebærer,” siger Peter Gorm Hansen, tidligere administrerende direktør i KL.

Tilbage i begyndelsen af 00’erne tog Peter Gorm Hansen sammen med den daværende departementschef i Finansministeriet, Karsten Dybvad, og direktøren i den daværende Amtsrådsforening, Otto Larsen, initiativ til den proces, der mundede ud i lanceringen af kodekset i 2005.

Det adskiller sig fra tilsvarende kodekser i andre lande ved, at toplederne selv har diskuteret, udvalgt og kanoniseret de 9 anbefalinger. Det foregik gennem en omfattende arbejds- og diskussionsproces, der strakte sig fra 2003 til 2005. Dermed fik de offentlige topledere selv lov at tage diskussionen om god offentlig ledelse – en diskussion, Nyrup-regeringen havde forsøgt at rejse med sin ledelsespolitiske redegørelse fra 2001.

”Vi ville ikke have nogen andre end toplederne selv til at udvikle dette kodeks. Det vigtigste var ikke, at det skulle gå stærkt, men at de selv deltog i udviklingen. Det tror jeg er den vigtigste grund til, at man har følt stort ejerskab til anbefalingerne,” siger Peter Gorm Hansen.

Fra embedsmand til direktør

Bare det, at toplederne diskuterer ledelse, markerer et vigtigt skifte i forståelsen af den offentlige topleders rolle. Det nye kodeks var med til at klargøre, at departementschefer og kommunaldirektører ikke bare er embedsmænd, men også leder nogle af Danmarks allerstørste virksomheder.

Jacob Torfing, professor i offentlig ledelse ved Roskilde Universitet, mener, at kodekset har haft stor betydning som pejlemærke eller referencepunkt i diskussionerne af god offentlig topledelse. ”Hovedbudskabet i kodeks er: I har et ansvar for og en pligt til at lede. Toplederen skal lede strategisk og have fokus på effekter og resultater, ikke kun på lovgivning og bekendtgørelser,” siger han.

Peter Gorm Hansen opfatter det som en styrke, at hovedbudskabet netop er så enkelt.

”I virkeligheden er kodekset ret banalt og simpelt. Jo mere specifikt og detaljeret man går til værks, desto mindre robust kan resultatet gå hen og blive. På et tidspunkt havde vi 17 anbefalinger, og nu endte det med 9. Så ja, det er banalt og simpelt, men det skal det også være,” siger Peter Gorm Hansen.

Politikernes vigtigste sparringspartner

Gennem sine 27 år som KL-direktør nåede Peter Gorm Hansen at arbejde sammen med hele 7 politisk valgte formænd for KL. Og når han skal udpege den vigtigste af de ni anbefalinger, slår han uden tøven ned på den første: ”Du afklarer dit ledelsesrum med din politiske leder.”

”Ledelsesrummet er hele tiden til forhandling, og de politisk valgte topledere er meget forskellige. Så man må snakke sammen om, hvordan man skal dele ledelsesrummet med hinanden,” siger Peter Gorm Hansen.

Hvor vigtigt dét end er, mener flere topledere nu, at det ikke bare handler om at skaffe sig et ledelsesrum. Det handler også om, hvordan man arbejder aktivt med at styrke politikernes rolle som netop politikere.”Mange debatter handler om at afklare ledelsesrummet, men det er lige så vigtigt, at toplederne kan understøtte den gode politiske proces. Toplederen skal kunne fremme og betjene den politiske proces på en anden måde end før,” siger Adam Wolf, direktør i Danske Regioner og bestyrelsesmedlem i Forum for Offentlig Topledelse.

Ifølge Kristian Wendelboe, direktør i KL og ligeledes bestyrelsesmedlem i Forum for Offentlig Topledelse, er det vigtigt at huske, hvem der i sidste ende er chef. ”Vi skal huske, at det er den politiske chef, der er den rigtige chef. Den administrative leder skal udfylde det tomrum, som den politiske chef vælger ikke at udfylde,” siger han.

Ifølge Niels Højberg er den første anbefaling én af dem, der kunne komme til fornyet diskussion, hvis man vælger at revidere kodekset. Man kunne f.eks. præcisere, at de offentlige topledere skal bidrage til at styrke politikerne i deres lederrolle.

”Vi skal i dag være med til at skabe nye roller for vores politikere og også medvirke til, at de kan udvikle deres rolle,” siger han.

2025: Nye roller for toplederne

Den første anbefaling er ikke den eneste, der kunne trænge til et serviceeftersyn. Jacob Torfing fremhæver tre andre områder, hvor der er brug for at gentænke det 10 år gamle kodeks.

For det første anbefaler det nuværende kodeks den enkelte topleder at skabe en organisation, der handler som en del af ”en sammenhængende offentlig sektor”. Men realiteten er ofte den modsatte. F.eks. oplever mange patienter usammenhængende forløb, hvor der er begrænset koordination mellem regionernes sygehusbehandling og kommunernes efterfølgende pleje. Og selv på samme sygehus eller i samme kommune kan man opleve, at forskellige afdelinger og forvaltninger modarbejder hinanden.

Ifølge  Jacob Torfing er der behov for at tydeliggøre behovet for at skabe sammenhæng. ”I dag er toplederne udfordret af, at deres medarbejdere skal løse opgaver og udvikle nye indsatser på kryds og tværs af forvaltninger, sektorer og grænser mellem offentligt og privat. Der er brug for mere fokus på at lede tværgående samarbejde,” siger han.

For det andet involverer offentlige myndigheder i stigende grad medarbejdere og borgere, foreninger og virksomheder i udviklingen af service og løsninger. ”Toplederen skal lede en organisation, der ikke bare mobiliserer ressourcerne hos medarbejderne, men også hos borgere, virksomheder, foreninger og andre kræfter uden for organisationen. Det stiller krav om stærk kommunikation af mål og midler, og der skal være vilje til at give plads til andres mod- og medspil. Den opgave er helt fraværende i det nuværende kodeks,” siger Jacob Torfing.

For det tredje mener Jacob Torfing, at der – igen – er brug for en ny forståelse af, hvad topledelse indebærer. Hvor der i 2005 var behov for et opgør med den klassiske embedsmandsrolle, er der i dag brug for at udfordre forestillingen om den enevældige leder.

”Kodeks blev til på et tidspunkt, hvor den offentlige topleder stod i spidsen for et hierarki og nærmest egenhændigt, i kraft af sine visioner og personlige karisma, kunne stå for et turnaround i en offentlig organisation eller virksomhed. Nu handler det også om at sprede ledelsesansvaret ud. Toplederen skal være god til at lede ledere og til at få dem til at fungere som ledere,” siger han.

Ny dagsorden for toplederne

Peter Gorm Hansen kan med rette regne sig for en af kodeksets founding fathers. Alligevel er han enig i, ”at tiden måske nu er moden til at se på anbefalingerne igen”.

”Det kan være, at nogle af anbefalingerne kan ændres, så de bedre afspejler rollerne nu. Men det skal toplederne selv afgøre. Det er der ikke nogen, der kan gøre for dem. Og derfor kan det være, at kodekset ser helt anderledes ud om ti år,” siger han.

Adam Wolf ”vil arbejde på, at vi tager kodeks op til diskussion.”

”Kodeks er et godt grundlag for nye diskussioner. Men jeg synes, vi skal tage anbefalingerne punkt for punkt og se, om de stadig rummer det centrale, eller om der mangler noget. Det kunne være en god proces. Om løsningen så lige er et nyt kodeks, det må vi også diskutere,” siger han.

Netop fordi offentlige organisationer i stigende grad samarbejder med både borgere, organisationer og private virksomheder, mener Adam Wolf, at diskussionerne skal være åbne.

”Jeg tror ikke, vi skal lukke os om os selv. Det kan være nyttigt at diskutere på tværs af sektorerne, men det er måske også godt at åbne diskussionen og inddrage dem, man skal arbejde sammen med som topleder,” siger Adam Wolf.

Niels Højberg mener, at der er behov for at ”bygge oven på kodekset”. Om det så ender med et helt nyt kodeks, er ikke afgørende.

”Vi skal gentænke det tankesæt, der ligger bag kodeks. Det kan være, at udformningen – et kodeks – også har haft sin tid. For mig er det afgørende, at det, vi ender med, skal kunne kommunikeres lige så nemt,” siger Niels Højberg.

Første mulighed for at tage kodekset op til fornyet overvejelse kommer i april, hvor de offentlige topledere mødes til deres årlige camp.