Skal pensionsbranchens enorme pengetanke for alvor bidrage til Danmarks økonomiske vækst, er der behov for et klart politisk signal om, at offentligt-privat samarbejde er vejen frem. Pensionsbranchen er klar til at placere betydelige milliardbeløb i f.eks. større infrastrukturprojekter som jernbaner, motorveje, broer mv. Men det forudsætter en fast model for samarbejdet og nogenlunde sikkerhed for, at der er tale om en forretningsmodel med et langsigtet perspektiv.

Sådan lyder meldingen fra tre af de største aktører på området, der tilsammen råder over en formue på ca. 600 milliarder kr.

Reaktionen kommer efter en uge, hvor både regeringen og oppositionen næsten simultant kastede deres øjne på de bugnende pengetanke, der befinder sig i de danske pensionsselskaber og -kasser. Mandag inviterede økonomi- og erhvervsminister Brian Mikkelsen (K) pensionsbranchen på besøg for at overtale dem til at imødekomme små og mellemstore virksomheders kapitalbehov. Se artiklen side 23. Og onsdag spillede Socialdemokraterne – i samarbejde med SF – ud med et forslag om at styrke den økonomiske vækst ved bl.a. at gøre det attraktivt for pensionsbranchen at investere i infrastrukturprojekter. Det er en tankegang, som også regeringen støtter. Men hvordan det skal lykkes, har hverken regeringen eller oppositionen givet et præcist bud på.

Det er især de såkaldte offentligt-private partnerskaber (OPP), som pensionsbranchen bejler til. Det er typisk en bygge- eller anlægsopgave, hvor en offentlig myndighed har udbudt design, finansiering, byggeri, drift og vedligeholdelse som en samlet opgave. Se figur 1. Det stiller selvsagt store krav til den private tilbudsgiver, der derfor oftest er et konsortium af virksomheder med ekspertise inden for de respektive områder. Konsortiet står almindeligvis for driften i 30 år, hvorefter det sælges tilbage til den offentlige myndighed til en på forhånd fastlagt pris. Ideen i konstruktionen er kort fortalt, at det samlede udbud sikrer en bedre totaløkonomi, fordi bygningen eller anlægget opføres på en måde og med et materialevalg, som minimerer udgifterne til drift og vedligeholdelse.

Pensionskasserne lægger ikke skjule på deres interesse for denne type projekter herhjemme. 

Som administrerende direktør i ATP, der er landets største pensionskasse, Lars Rohde, formulerer det: “Vi er meget interesserede. Men skal vi kunne forsvare de store initialomkostninger, skal der udarbejdes en standardmodel, så vi ikke skal starte forfra hver gang. Skal det være interessant for os, må der være tale om projekter i milliardklassen, og vi skal føle os sikre på, at der også fremover vil være et marked for den type projekter.”

Samme budskab kommer fra landets største arbejdsmarkedspensionskasse, PKA, der påpeger, at denne type investeringer passer godt til pensionsbranchens grundlæggende forretningskoncept: “Det er typisk anlæg, som skal forrente sig over mange år, og det svarer rigtig godt til den forpligtelse, vi har i forhold til at sikre vores medlemmers langsigtede pensionsopsparing. Derfor er det også en form for investeringer, som navnlig i de seneste år har vundet større og større udbredelse i pensionsbranchen,” siger PKAs administrende direktør, Peter Damgaard Jensen.

Torben Möger Pedersen, administrerende direktør i PensionDanmark, er enig – og understreger også, at interessen ikke begrænser sig til infrastrukturprojekter. PensionDanmark vil meget gerne medvirke til sociale investeringer i f.eks. sygehuse, skoler eller børneinstitutioner: “Vi er helt på det rene med, at det er de offentlige myndigheder, der definerer ydelsernes indhold og omfang. Men det er langtfra sikkert, at det er stat, regioner og kommuner, der er bedst til at opføre og drive de pågældende institutioner. Det giver også en væsentlig bedre og mere ansvarlig forvaltning af de store investeringer, hvis man løfter større offentlige anlægsudgifter ud i selvstændige selskaber med langsigtede driftskontrakter, hvor betalingen inkluderer udgifter til vedligehold og afskrivninger. Dermed undgår man bl.a., at vedligeholdelsesomkostningerne hvert år skal konkurrere direkte med udgifter til f.eks. hjemmehjælp og børnepasning.”

Store investeringer i udlandet

Med en slunken statskasse og udsigt til årtiers uafbrudt underskud på de offentlige budgetter er det nærliggende at spekulere på, om de kolossale pengetanke i danske pensionsinstitutter kunne blive et større aktiv for samfundet. Den samlede formue i de danske pensionsinstitutter løber op i ca. 2.700 milliarder kr. Se figur 2. Og bare de tre pensionskasser, som Mandag Morgen har talt med, råder tilsammen over en formue på over 600 milliarder kr. Det er selvsagt ikke hele kapitalen, der kan investeres i danske infrastrukturprojekter. Men med en ramme på 2-5 pct. af de samlede aktiver – i lighed med PKAs nuværende retningslinjer – ville der trods alt være tale om et beløb på 12-30 milliarder kr. Det svarer næsten til, hvad det ville koste at bygge storebæltsforbindelsen i dag.

Inddrager man hele pensionsbranchen, ligger det samlede potentiale et sted mellem 55 og 137 milliarder kr. under samme forudsætninger. 

At det ikke er helt skævt, fremgår af, at ATP, PKA og PensionDanmark allerede i dag har investeret ca. 13,5 milliarder kr. i udenlandske infrastrukturprojekter – og givet tilsagn om ca. 7 milliarder kr. oveni. Se figur 3. Der er tale om investeringer i europæiske lande som England, Tyskland, Frankrig, Irland og Holland, men også USA, Australien, Indien og Chile. Og i pensionsinstitutterne undrer man sig selvfølgelig over, at den slags arrangementer bliver betragtet som en gevinst for den offentlige sektor i disse lande, men ikke i Danmark.

I det typiske setup investerer pensionskasserne ikke pengene selv, men via en investeringsfond med kendskab til de specifikke områder. Ser man på porteføljerne i disse udenlandske investeringer, er der hovedsagelig tale om infra­strukturprojekter i bred forstand. I ATP er de fleste penge investeret i veje, havne og forsyningsselskaber, mens PensionDanmark bl.a. har investeret i engelske havne og franske betalingsveje. I PKA samarbejder man med otte forskellige fonde, der i høj grad er fokuseret på renere energi. Via disse fonde er man dog også involveret i så forskelligartede projekter som drift af parkeringsanlæg og lossepladser.

Spørger man de tre selskaber, hvilke infrastruktur-investeringer, der kunne have interesse herhjemme, er der næsten ingen ende på forslagene. Af helt aktuelle projekter nævnes f.eks. letbanerne omkring København og Århus, havnetunnellen i København og en udvidelse af motorvejen over Fyn. Kigger man lidt længere frem, er en Kattegat-forbindelse eller elektrificeringen af det danske jernbanenet også mulige emner.

Ifølge Lars Rohde har ATP haft gode erfaringer med at investere i infrastruktur andre steder i verden: “Det er desværre ikke tilfældet i Danmark. Skal det blive til noget, må vi sætte os sammen med regeringen for at udvikle en model, der indeholder en fornuftig afvejning af vores forrentning og risiko.”

Det behøver ikke at være traditionel infrastruktur det hele. Både ATP, PKA og PensionDanmark er parate til at investere i offentlige bygninger som f.eks. sygehuse, skoler eller børneinstitutioner. Det er heller ikke noget krav, at de skal deltage i anlægs- eller byggefasen. Blandt de udenlandske projekter er der eksempler på, at man har overtaget eksisterende bygninger og anlæg for at drive og vedligeholde dem for en på forhånd fastlagt leje eller brugerbetaling. Fordelen ved den konstruktion er, at risikoen som hovedregel er mindre ved eksisterende anlæg end ved en nybygning. Som Peter Damgaard Jensen udtrykker det: “Det er kun fantasien, der sætter grænser. Men det forudsætter, at man finder en model, der både respekterer den risiko, vi påtager os, og giver os en rimelig forrentning. Man skal ikke regne med, at vi vil påtage os en risiko, som det offentlige ikke selv ville være parat til at tage.”

Samtænkning er undervurderet

Når samarbejdet mellem staten og pensionsinstitutterne ikke hidtil er blevet til det store, skyldes det først og fremmest, at regeringen ikke har været voldsomt interesseret. Det er der især to årsager til. For det første har man været bekymret for, at uhindret adgang til privat finansiering kunne få landets kommuner til at gå amok i byggeprojekter – med det resultat at økonomien, der mange år var overophedet i forvejen, ville blive endnu mere overophedet. For det andet har det især i Finansministeriet været holdningen, at enhver form for privat finansiering af store anlægningsprojekter ville være en fordyrelse, fordi den danske stats kreditværdighed gør den i stand til at låne billigere end alle andre – og til en lavere rente end det afkast, pensionsinstitutterne vil forlange.

[[addon]]

Når man nu kan se lidt lysere på mulighederne, skyldes det, at begge forudsætninger er kommet til diskussion.

I den nuværende økonomiske krise er der i hvert fald ingen overhængende fare for overophedning. På den anden side varer planlægning og opførelse af store anlægsprojekter typisk så mange år, at konjunkturargumentet næppe kan tillægges større vægt. Byggeriet af Storebæltsforbindelsen tog f.eks. ti år, og i så lang en periode er det umuligt at vurdere den økonomiske udvikling.

At staten kan låne billigere end alle andre, er der ingen der vil bestride – endnu. Med udsigten til årtiers underskud på de offentlige budgetter er det ikke sikkert, at det vil blive ved. Tværtimod må man forvente, at med en stærkt stigende offentlig gæld vil renten på f.eks. danske statsobligationer før eller siden begynde at vokse.

Her gør OPP-modellen dog ikke nødvendigvis en forskel i det lange løb. For selvom staten ikke skal ud og låne til anlægsudgifterne, kommer regningen før eller senere i form af udgifter til årlig leje og tilbagekøb. Derfor er det ifølge økonomi- og erhvervsminister Brian Mikkelsen en misforståelse at tro, at “pensionsselskaber og anden privat involvering i statslige infrastrukturprojekter i sig selv skaber et ekstra investeringsråderum”. På linje med Socialdemokraterne og SF er han dog enig i, at offentligt-privat samarbejde på infrastrukturområdet er “meget perspektivrigt”: “Øget inddragelse af private parter skaber incitamenter til at foretage en helhedsvurdering af projektet – altså både anlægsfasen, drift og vedligeholdelse,” siger han til Mandag Morgen.

Det er da også dette argument, som de tre pensionskasser fortsat fremfører, når de skal begrunde den samfundsmæssige interesse for at involvere dem i store offentlige anlægsprojekter.

Lars Rohde fra ATP mener, at værdien af den samtænkning, der f.eks. ligger i et OPP-projekt, er meget undervurderet: “Jeg finder det påfaldende, at de to mest velholdte veje i Danmark er Storebælts- og Øresundsforbindelsen, der netop drives af et uafhængigt statsligt selskab, som har til opgave selv at generere sine indkomster. Derfor har det en meget mere kommerciel tilgang, end vi ser i andre dele af den offentlige sektor. Et øget offentligt-privat samarbejde på andre områder ville styrke den samme tankegang og bidrage til, at offentlige bygninger og anlæg ikke forfalder i perioder med lavvande i stats- og kommunekasserne.”

Peter Damgaard Jensen er enig: “Erfaringerne fra vores udenlandske projekter viser i hvert fald, at det afgørende ikke er fremskaffelsen af kapital. Samtænkningen af hele projekter medfører, at man allerede i anlægsfasen indarbejder et fremtidigt hensyn til drift og vedligeholdelse.” 

Torben Möger Pedersen er heller ikke i tvivl: “Vores erfaringer fra udlandet viser, at den type offentlige-private projekter giver en mere optimal og innovativ udnyttelse af ressourcerne til fordel for begge parter.”