Danske kommuner er bedre til at lære af hinandens gode ideer og erfaringer, end de ofte bliver beskyldt for i den offentlige debat.

I denne uge var det Produktivitetskommissionen, der var ude efter kommunerne og påpegede, at det kan føre til store produktivitetsforbedringer i den offentlige sektor, hvis de mindst produktive kommuner bliver bedre til at lære af de mest produktive.

Det vil Ifølge Produktivitetskommissionen kunne føre til, at der f.eks. kan indhøstes besparelser på ca. 10 pct. i ældresektoren.

Ifølge KL-direktør Kristian Wendelboe er der dog i disse år stor vilje i kommunerne til at lære af de bedste:

”Det her med, at kommunerne er lukkede om sig selv og ikke vil lære af hinanden, er en myte. Kommunerne er så pressede økonomisk, at der ikke er nogen, der har råd til at lade være med at skele til naboerne og se, om man kan gøre tingene smartere.”

Et eksempel på, at det faktisk er tilfældet, er den såkaldte Fredericia-model, der på ganske få år har bredt til stort set alle landets kommuner. Modellen, der oprindelig blev præsenteret under overskriften ”Længst muligt i eget liv”, går ud på at træne ældre borgere, så de i højere grad kan klare hverdagen selv uden hjemmehjælp. Ideen er, at det både er til fordel for de ældre, der får en forhøjet livskvalitet, og for kommunen, som får færre udgifter til hjemmehjælp.

Ifølge en kortlægning, som Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning, KORA, har foretaget for Socialstyrelsen, er denne form for hverdagsrehabilitering af ældre borgere nu indført i 92 af landets 98 kommuner. Og de sidste seks har planer om det.

Af analysen fremgår dog også, at kommunerne ikke har kopieret Fredericia-modellen blindt, men at hverdagsrehabilitering sker på 95 forskellige måder.

Ifølge professor Jacob Torfing, Institut for Samfund og Globalisering ved Roskilde Universitet, kan der være rigtig mange gode grunde til, at kommunerne er endt med 95 forskellige modeller. For ham er udbredelsen af hverdagsrehabilitering netop en historie om, at kommunerne kan og vil lære af hinanden.

”Spredningen af hverdagsrehabilitering på ældreområdet viser efter min mening, at kommunerne er i stand til at tage den gode idé, som opstod i Fredericia, og så tilpasse den til deres egen lokale kontekst. Al forskning viser, at det lige præcis er den måde, innovation spredes på, og at det med blindt at overføre modeller fra andre steder simpelthen ikke virker,” siger han.

Guldåren i Fredericia

Ideen om at tilbyde ældre borgere træning til at klare sig selv blev – med inspiration fra Sverige – født på FOA’s ældretopmøde i 2007 og bragt til virkelighed i Fredericia Kommunes projekt ”Længst muligt i eget liv”. Da den første evaluering af rehabiliteringsindsatsen blev offentliggjort i 2010, glødede telefonerne hos Louise Thule, der var leder af projektet.

”Vi blev ringet op af rigtig mange fra andre kommuner, der var interesserede i alle detaljerne om, hvordan vi havde gjort. Det var meget konkrete spørgsmål om alt fra organisering og medarbejderudvikling, til hvordan vi arbejdede med det politiske niveau. For at kunne håndtere de mange henvendelser, endte vi med at holde nogle temadage, hvor folk kunne komme og lytte og stille spørgsmål,” fortæller Louise Thule, der nu er chef for rehabiliteringsindsatsen i Odense Kommune.

Hun mener, at det især var den økonomiske del af evalueringen – at der kunne spares ca. 13 pct. af hjemmeplejeydelserne – der fik de økonomisk hårdt pressede kommuner til at vende blikket mod Fredericia.

Det overrasker imidlertid ikke Louise Thule, at Fredericia-modellen har udviklet sig til 95 forskellige modeller for hverdagsrehabilitering.

”Det kendetegner jo os kommuner, at vi er rigtig gode til at tage ejerskab over vores egne modeller, og vi kan også godt lide at opfinde vores egne ting,” siger hun.

95 modeller for rehabilitering

KORA’s kortlægning viser, at tankegangen om hverdagsrehabilitering i den grad har spredt sig, men også at kommunerne har valgt at indrette indsatsen på et hav af måder.

”Der er store forskelle på, hvordan rehabiliteringen er organiseret, hvilke faggrupper der indgår i rehabiliteringen, og hvilke borgere som får tilbuddet. F.eks. tilbydes rehabilitering i nogle kommuner kun til nye borgere, der henvender sig til kommunen om hjemmehjælp, mens andre kommuner også tilbyder rehabilitering til borgere, der allerede modtager hjemmehjælp,” fortæller Pia Kürstein Kjellberg, der har lavet kortlægningen hos KORA.

Kort fortalt er der forskel på, hvad kommunerne tilbyder af rehabilitering, og hvilke borgere der overhovedet får tilbuddet.

Spørger man Pia Kürstein Kjellberg, om udbredelsen af hverdagsrehabilitering er et eksempel på, at kommunerne har været gode til at lære af hinanden, er svaret både-og:

”Der er helt klart en essens i det, man gør med rehabilitering, der er ens på tværs af kommunerne, og der har været en eksplosiv spredning af ideen. Men det bliver altså udmøntet på rigtig mange forskellige måder,” siger hun.

Vi ved ikke, hvem der er bedst

Det er meget svært at vurdere, hvilke kommuner der opnår de bedste resultater med deres version af rehabilitering. Årsagen er bl.a., at der ikke bliver lavet evalueringer, som kan sammenlignes på tværs af kommunerne. F.eks. måler kommunerne de resultater, som borgerne opnår, forskelligt, og udgifterne opgøres heller ikke på samme måde. Dertil kommer, at kommunerne som udgangspunkt havde meget forskellige serviceniveauer på hjemmehjælpsområdet.

”Der mangler en systematisk og ensartet evaluering, så man kan sammenligne. På nuværende tidspunkt ved vi ikke, hvilke modeller der opnår de bedste resultater for borgerne, og hvilke der får mest muligt ud af ressourcerne,” siger Pia Kürstein Kjellberg.

Produktivitetskommissionen fremhæver også i deres seneste rapport om produktivitet i den offentlige sektor, at manglen på brugbare data fra kommunerne er en væsentlig barriere for, at man kan sammenligne kommunernes indsatser.

”Jeg synes, det er rigtig fint, at kommunerne forsøger at evaluere deres projekter, men et af problemerne er, at man ikke arbejder med kontrolgrupper, og det gør det rigtig svært at bruge evalueringerne til at måle en reel effekt,” siger Pia Kürstein Kjellberg.

Konklusionen hos KORA er dog, at rehabilitering har haft en effekt og har ført til besparelser i ældreplejen. Hvor meget der er tale om, er imidlertid sværere at afgøre.

Benchmarking spreder ikke de gode løsninger

Kommunernes behov for at lave rehabilitering på deres egen måde hænger tæt sammen med, at det er en stor omvæltning for medarbejderne at tænke ældrepleje på denne måde. Derfor kan der let opstå stor modstand hos medarbejderne, hvis de får trukket en best practice ned over hovedet, mener Jacob Torfing:

”I nogle kommuner har man været vant til, at ældrepleje kun handlede om at servicere de ældre, og man har haft sin faglige stolthed i at yde omsorg. For en SOSU-assistent, der har været vant til at arbejde i sådan en kultur, er det jo et kæmpe skridt at skulle begynde at arbejde med rehabilitering. Sådan noget tager tid, og hvis man tager for store skridt, risikerer man, at medarbejderne ikke vil være med.”

Derfor er det vigtigt, at den gode idé bliver tilpasset den lokale kontekst.

Jacob Torfing er dog enig i, at kommunerne kan blive meget bedre til at lære af hinanden. Men han tror ikke på, at det er gjort med flere benchmarkinganalyser:

”De engelske erfaringer om spredning af innovation peger på, at man bliver nødt til at bringe folk fra forskellige steder sammen ansigt til ansigt, hvis de skal lære af hinanden. Viden bliver simpelthen ikke spredt, ved at man kan læse om best practice i en eller anden rapport på nettet. Folk skal kunne stille spørgsmål til hinanden om alle de detaljer, der er vigtige, før man tør gå i gang med et nyt projekt.”

Alle skal ikke være ens

Jacob Torfing advarer også imod, at man i jagten på effektivitet og produktivitet glemmer, at vi har lokaldemokrati og lokalpolitikere, der skal have mulighed for at træffe nogle politiske valg om, hvordan man gør tingene.

”Man skal ikke tro, at der bare er én rigtig måde at gøre tingene på. Vi kan selvfølgelig måle på nogle resultater af en indsats, og kommunerne kan lade sig inspirere af det, men hvordan man f.eks. indretter sin ældrepleje, afhænger også af nogle politiske valg og prioriteringer,” vurderer han.

Hos KL er man enig i, at det er vigtigt at holde fast i det lokale demokrati, men at benchmarking netop er et vigtigt redskab for lokalpolitikerne.

”Benchmarking handler jo egentlig bare om at skabe gennemsigtighed i de beslutninger, man træffer,” siger Kristian Wendelboe. Han mener dog også, at benchmarkinganalyser bør tages med forbehold.

”Det er ikke en sandhed, men snarere en måde at vise verden på. Det vigtige er, at de kommunale ledere tager ansvar for, at der er et konstant pres for at være innovative, og samtidig skæver til, hvad andre gør. Hvis alle bare sidder og venter på, at de andre gør noget, eller at den seneste benchmarkingrapport kommer, så sker der jo ikke noget,” siger han.

Både Jacob Torfing og Kristian Wendelboe peger på, at der er en risiko for, at det store fokus på best practice kan blive en sovepude for kommunerne.

”Vi risikerer, at udvikling og innovation kommer til at handle om, at kommunerne kan sætte flueben ved en eller anden best practice-manual. Men det er jo ikke målet, at offentlige organisationer skal gøre ’det rigtige’ i offentlighedens – eller KORA’s – øjne. Målet er, at få innovationstankegangen ind i offentlige organisationers dna, så man konstant udvikler den måde, man gør tingene på, og hele tiden bliver bedre,” siger Jacob Torfing.