Storhedstid for departementschefer

Hvis en departementschef kan få en for departementet vigtig sag med i et regeringsgrundlag, er det en næsten-garanti for, at en ny minister vil tage sagen videre. Derfor bruger topembedsmændene tiden lige op til et folketingsvalg på at gennemgå såvel skuffesager som organisation.

Laura Ellemann-Jensen

Måske det bedst kan sammenlignes med en orkan. Inde i dens øje er der så musestille, at den famøse knappenål vil gjalde som et tordenskrald, når den lander på gulvet, mens der ude i periferien er hvirvelvinde og stød af orkanstyrke.

Lige nu, mens et folketingsvalg er lige om hjørnet, men endnu ikke udskrevet, befinder departementscheferne sig begge steder. Nogle er blevet trukket ud i stormvejret, hvor forhandlinger – det kunne være om den just landede sundhedsreform – foregår, mens hovedparten kan nyde stilstanden, tage sig tid til en eftertanke og endda kede sig lidt.

Men tag ikke fejl.

Det er ikke dvale, det er ikke rendyrket stilhed før storm. Det er forberedelse, og det er indflydelse, for hvem vil ikke gerne påvirke en regering og en kommende minister i den retning, departementet mener er mest fornuftigt? Korrekt. Det vil departementschefen. Og han benytter stilheden til at arbejde effektivt og målrettet.

Sådan gjorde vi

Departementschefer er diskrete, og den diskretion tager de med sig videre, når de forlader et ministerium. Derfor har Ugebrevet Mandag Morgen udelukkende talt til baggrund med nuværende og tidligere departementschefer, hvorfor de ikke optræder med navne.

Der er som supplement benyttet flere skriftlige kilder, blandt andet:

Flemming Juul Christiansen og Helene Helboe Pedersen: Regeringsgrundlag i Danmark. Hvordan benytter regeringen dem, og hvordan reagerer oppositionen? (Politica, 46 (3) 2014)

Niels Fuglsang og Lotte Jensen: Magtens mekanismer: Regeringens udvalgsstruktur og koordineringspraksis under Nyrup og Fogh (Samfundsøkonomen, (2), 17-23, 2010)

Regeringsgrundlag 1993-2016: regeringen.dk

Stilheden, som man nok aldrig troede, ville opstå i et ministerium, kommer, når den siddende minister orienterer sig mere mod partiet og mod valgkredsen. Jo tættere på et valg, desto længere væk er ministeren.

Vel vidende at en kommende minister kan ønske sig det anderledes indrettet, er det i denne stund, departementschefen foretager intern organisationshygiejne. Det er her, der er tid til at overveje, om organisationens strukturer er rigtige.

"Det vil enhver leder benytte stilstanden til," som en tidligere departementschef siger.

Det er dog også "business as usual", som en anden tidligere departementschef udtrykker det – lige bortset fra det med tiden, forstås.

En nuværende departementschef er ligefrem ramt af kedsomhed: "Er man departementschef, kan man godt lide at arbejde, og man kan godt lide at arbejde meget. Så …"

Til alt held for lige denne arbejdsbi af en departementschef, lyder gongongen snart, og han får travlt. Han får måske ødelagt starten af sin sommerferie, hvis forhandlingerne om et regeringsgrundlag bliver trukket i langdrag, men sådan er vilkårene nu engang.

Og nu vi er ved det grundlag for regeringen, ægtefællekontrakten, bør vi dvæle lidt ved det. For ligesom den politiske top vil have indflydelse på dokumentet, lige så meget vil en departementschef i visse tilfælde rigtig, rigtig, rigtig gerne have lidt at skulle have sagt, hvad det angår.

Pagten

Regeringsgrundlagene er et relativt nyt fænomen, og politisk interesserede med fabelagtig hukommelse vil kunne huske, at der før 1993 slet ikke fandtes samme type pagt.

Der blev inden da indgået aftaler af forskellig karakter, jovist, men idéen om et egentligt og ikke mindst fuldt officielt grundlag for regeringen blev ifølge anekdoten groet i Marianne Jelveds baghave. Jelved havde nemlig gjort sig et par lidet flatterende erfaringer i KVR-tiden, hvor hun ofte ikke havde en klar idé om, hvilken politik regeringen havde planer om at føre – og hvordan skulle hun så forklare sig over for den radikale folketingsgruppe, som hun på det tidspunkt var formand for?

Op til regeringsdannelsen i 1993 – den, der som bekendt endte med, at Poul Nyrup Rasmussen (S) blev statsminister – stillede De Radikale derfor et krav om, at der skulle begås en fælles aftale for den samlede regerings politik. Der blev lyttet, og de fire partier nedkom med det relativt kortfattede regeringsgrundlag "En ny start" på 23 sider skrevet i én smal spalte.

Tidens tand har gjort noget ved regeringsgrundlagene, og til sammenligning er det nuværende regeringsgrundlag, "For et friere, rigere og trygt Danmark", på hele 88 sider – men der er så også designet for- og bagside samt gjort plads til den indholdsrige indholdsfortegnelse.

Ekspansionen og detaljeringsgraden af aftalen har udviklet sig i samme takt som den stærkere centralkoordination i regeringen, der tog fart allerede under Nyrup, som eksempelvis genoplivede det på det tidspunkt hensygnende Ø-udvalg. Koordinationsiveren fik dog først for alvor ben at gå på under kontrolmennesket Anders Fogh Rasmussen (V), hvor koordineringen blev kontrollerende for regeringen og dens ministerier. Derfor blev det endnu vigtigere, hvad der stod i den fælles aftale.

Samtidig er den offentlige interesse for regeringsgrundlaget steget, og historien har med al tydelighed vist, at man skal passe på med at skrive noget ind i pagten, hvis man ender med ikke at kunne holde løftet. For så vanker der fra mediernes og fra oppositionens side. Man skal med andre ord gå gelinde.

Men netop den nærmest lovmæssige betydning af regeringsgrundlaget gør, at alle vil have en linje med, for står det dér, står det mejslet i granit. "Det findes ikke, hvis det ikke er kommunikeret," som en tidligere særlig rådgiver engang sagde.

Der er dem, der vil sige, at et regeringsgrundlag er en cementering af en række departementers politikker, mens andre vil mene, at det er en cementering af en række politikeres politikker.

Sandheden ligger sandsynligvis i en grød midtimellem.

Lobbyarbejdet

Betydningen af regeringsgrundlaget er altså ikke til at tage fejl af, og det er derfor, at departementscheferne på dette tidspunkt lige inden en valgudskrivelse vi kan kalde det fase 1 overvejer, om der er emner, de vil lobbye for at få med i en regeringsforhandling. Det er også nu, de gør sig tanker om, hvorvidt ressortområderne giver mening, eller om de vil komme med input til ændringer her. Skal Moderniseringsstyrelsen ændres, skal Statsforvaltningen fortsat være under Børne- og Socialministeriet? Den slags.

Langt mere konkret bliver det i anden fase, når valget er udskrevet. Her bliver der etableret en overvågningsenhed i departementet, hvor alle relevante meldinger fra partierne bliver registreret. En slags overvågende presseenhed.

Det er en måde at forberede sig til en ny regering på, så man så at sige ikke står med blank blok, når den nye minister banker på den første dag. Men det er også en måde at styre slagets gang, hvis de politiske meldinger sagt på en grov måde stikker lidt af – det fanger overvågningen, og der kan produceres et kontraforslag, der retter ind. En tidligere departementschef beskriver det sådan her: "Man holder øje med meldinger, og hvis de ikke holder sig inden for linjerne, kan man selv komme med kontraforslag, så man er forberedt."

Det var den parerende del. Den meget proaktive del under en valgkamp går ud på at støve sine gamle skuffesager af, genoplive dem, justere dem og så ellers lobbye over for Statsministeriets departementschef, der er med, når valget er overstået, og regeringsforhandlingerne går i gang. Om det bliver taget med videre, kan en departementschef hverken vide eller sikre sig. Men han kan – og vil – prøve.

Når man taler med nuværende og tidligere departementschefer, fortæller de, at man kan regne ud, hvad de vil forsøge at få med videre. Det handler om, hvilke store sager og dagsordener der har været, og hvad der er momentum for.

Et skuffeforslag, der faktisk allerede har været oppe af skuffen, men som for et år siden blev kastet lige lukt tilbage igen, er udligningsreformen. Der har været et stort udvalgsarbejde, og der var politisk enighed om at gøre noget. Men det endte med et forlis i stedet for et forlig, da indenrigs- og økonomiminister Simon Emil Ammitzbøll-Bille (LA) forsøgte at få enderne til at mødes, og derfor står det behov, ministeriet har konstateret, uændret. Samtidig har Socialdemokratiet for få uger siden genoplivet idéen om en reform af den økonomiske udligning mellem kommunerne, og momentummet er en realitet. Igen.  

Det kunne en departementschef vælge at sende en sætning om til den øverstkommanderende departementschef, hvis holdningen er, at der bør ændres på det nuværende system.

Om det var en specifik sætning, der blev sendt fra Justitsministeriet, da der i efteråret 2011 blev forhandlet regeringsgrundlag mellem SF, R og S får vi aldrig svar på, men noget indikerer, at administrationen om ikke andet så har udøvet en succesfuld nedsivningseffekt. Allerede i februar 2011 udarbejdede Justitsministeriet således en analyse af Kriminalforsorgens kapacitets- og sikkerhedsbehov. Konklusionen var klar: Der var store sikkerhedsproblemer blandt andet på grund af bande- og rockerkonflikten, der havde ændret sammensætningen af indsatte, og et øget voldsbillede mellem indsatte og mod ansatte blev også fremhævet som problematisk.

I regeringsgrundlaget fra oktober 2011 stod der otte måneder senere: "Den øgede bandekriminalitet er en helt særlig udfordring for Kriminalforsorgen. Den negative indflydelse på andre indsatte skal mindskes."  

Senere, i flerårsaftalen for Kriminalforsorgen 2013-2018 blev det løftet videre, og der skulle nu sættes effektivt ind over for rocker- og bandegrupperingernes forsøg på at dominere i fængslerne, og Kriminalforsorgens ansatte skulle have bedre muligheder for at udføre deres arbejde med de indsatte.

I regeringsgrundlaget 2015 vil regeringen sætte hårdere ind over for bande- og rockerkriminalitet, og der skulle afsættes midler, så politi og "andre relevante myndigheder har de ressourcer, de har brug for".

I regeringsgrundlaget 2016 bliver selve dagligdagen i fængslerne genoplivet som emne og nu mere konkret: "Indsatte i landets fængsler skal overholde reglerne. Og det skal have konsekvens, hvis man ikke accepterer vilkårene. Vi vil ikke tolerere vold og trusler mod fængselsbetjente (…)."

Siden 2011 har der være fem justitsministre, der er kommet en ny regering til, og der er sågar tiltrådt en ny departementschef, efter at den tidligere departementschef blev tvangsforflyttet til Kirkeministeriet.

Dødslisterne

Embedsmænd består, politikere forgår. Lige indtil departementschefen altså bliver vappet ud. Og det er netop nu højsæson for de såkaldte dødslister over departementschefer, som politiske analytikere elsker at botanisere i. Senest mente Henrik Qvortrup i Ekstra Bladet at vide, at Statsministeriets departementschef er i farezonen, hvis Mette Frederiksen indtager ministeriet på grund af gammelt nag. I det hele taget har netop Mette Frederiksen større planer med embedsværket, hvis hun vinder valget, og hun har i flere år talt om at ændre embedsværket og give større magt til Statsministeriet.

Men hvis man spørger departementscheferne selv, går de ikke op i den slags, og de tager det med en usædvanlig ro. Som en nuværende departementschef siger: "Man tænker ikke over, om der er dødslister – jeg ved slet ikke, om de findes."

Departementschefer forholder sig til realiteterne og i sidste fase, når regeringsforhandlingerne går i gang, forholder de sig til dét.

Det er en lille, fortrolig flok i departementet, der er involveret i denne tid. Det er departementschefen og en lille håndfuld fagchefer, der håndterer de bestillinger på input og beregninger, der kommer fra forhandlingerne.

Det er også her, at ministermapperne konkretiseres. I nogle ministerier sørger departementschefen for, at der bliver udarbejdet en generel mappe, som rummer prioriterede sager, der skal håndteres nu, mens der i en anden og mere politisk, langsigtet mappe kan være sager, departementet mener, ministeren bør se på. Heri kunne der være et forslag fra skuffen, som der ikke har været held med at få indskrevet i det nye regeringsgrundlag. Og så starter lobbyarbejdet forfra.

Det mest opsigtsvækkende er gemt til sidst. Ministermappen er ikke længere rød, og den er ikke længere blå. Den er elektronisk.

"Der er efterhånden ikke den store forskel," konstaterer en nuværende departementschef.

Departementschefens liv de næste måneder

Embedsværket har lige nu, inden valget er udskrevet, tid til at tænke sig om organisatorisk og strategisk. Frem mod en regeringsdannelse kan det deles op i tre faser.

Fase 1: Inden valgudskrivelsen

Business as usual. Næ­sten. Valget er tæt på, men det er endnu ikke udskrevet. Det er den periode, vi befinder os i lige nu.

Afhængigt af ressortom­råde kan departementet mærke, at det politiske pres aftager, og arbejds­byrden er mindre end normalt. Ministeren plejer sin valgkreds og er ikke så synlig som normalt.

Der er luft til eftertænk­somhed og til at kaste et kritisk syn på organisa­tionen. Gør vi det rigtige? Er det de rigtige ressort­områder, ministeriet har under sig?

Fase 2: Valget er udskrevet

Bottom-up. Departementet nedsætter en egentlig overvågning af udmeldinger på res­sortområdet. Det følges nøje, hvilke meldinger der kommer fra hvilke partier – det giver en indikation af, hvad man kan forvente ved regeringsskifte.

De interne forberedelser bærer præg af at være en bottom-up-strategi; hvilke sager har vi liggende, som vi gerne vil sikre, en ny regering påtager sig? Er der specifikke sager, der har lig­get i skuffen, de såkaldte skuffesager, som det vil være relevant at få med i regeringsforhand­lingerne? I de tilfælde bliver der fra depar­tementets side lobbyet over for eksempelvis Statsministeriets departementschef, der er med under regeringsforhandlingerne.

De såkaldte ministermapper bliver forberedt i denne fase. Det er typisk en prioriteret liste over presserende sager, en nytiltrådt minister skal forholde sig til. I nogle departementer opererer departementschefen også med en mere politisk mappe med sager, departemen­tet mener, ministeren bør tage op.

Fase 3: Efter valget

Top-down. Valget er afsluttet, og regeringsfor­handlingerne starter.

En lille, sluttet flok i departementet er nu mere afventende og klar til ‘bestillinger’ fra forhandlingerne. Depar­tementschefen og en lille håndfuld fagchefer kan i al fortrolighed blive bedt om at undersøge speci­fikke politiske ønsker, der dukker op under forhand­lingerne. Hvor man i fase 2 forsøger at præge politi­kerne proaktivt, er fase 3 kendetegnede ved en top-down-bestilling af input og beregninger til arbejdet med forhandlingerne.

Der bliver fortsat arbejdet med ministermappen.


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu




Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu