Strukturreformen udløste offentlig jobfest

Strukturreformen fra 2006 står som den største reorganiseringen af velfærdssamfundet i den nyere danmarkshistorie. Reformen skulle skabe en mere moderne, enkel og effektiv offentlig sektor, men er endt som en kostbar affære, der har udløst en eksplosion i antallet af offentligt ansatte. Fra 2006 er der kommet hele 35.000 nye offentligt ansatte til i stat, regioner og kommuner. Alene i løn og pension koster de 14,6 mia. kr.  årligt.  Se figur 1 side 8.

Den store reform er blevet et eksempel på, hvor kompleks en opgave det er at styre og forandre landets enorme offentlige sektor. Og hvor let det kan gå galt, hvis ikke politikerne fastholder deres fokus på forandringerne og følger op med handling.

De ekstra milliardudgifter gør reelt strukturreformen til en næsten lige så dyr affære for det danske samfund som efterlønnen.

Erik Bonnerup, en af strukturreformens fædre, er ikke tilfreds med de store udskrivninger.

“De ekstra mia. kr. er givet skidt ud. Det er næsten som at smide penge ud ad vinduet,” siger Erik Bonnerup: “De store kommuner skulle være mere effektive og skulle bedre kunne koordinere opgaverne. Det skulle give nogle stordriftsfordele, som vi nu må kigge forgæves efter.”

På torsdag mødes borgmestre fra hele landet på KLs årlige Kommunalpolitiske Topmøde i Aalborg. Besparelser  og afskedigelser vil uden tvivl være noget af det, som de vil tale mest om. Mange af disse besparelser vil reelt dreje sig om at reparere på skaderne fra strukturreformens utilsigtede virkninger.

Den store stigning i antallet af ansatte fra 2006 er ikke mindst bemærkelsesværdig, når man ser på udviklingen i de foregående år. Her havde regeringen tilsyneladende ikke de store problemer med at holde udviklingen i ro, og antallet af ansatte steg kun svagt. Det mønster blev brudt med strukturreformen.

Daværende indenrigsminister Lars Løkke Rasmussen var hovedarkitekten bag reformen, og forventningerne til de gavnlige effekter var store. Den daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen forudså ligefrem, at man ville kunne spare 30.000 stillinger væk med nedlæggelsen af de 14 amter og oprettelsen af 5 regioner. Samtidig blev landets 297 kommuner sammenlagt til de 98 storkommuner, vi har i dag.

Jobeksplosionen efter reformen viser, at selv nok så store og historiske reformer kan komme til kort, når den politiske dagsorden skifter.

Op til gennemførelsen af strukturreformen fremlagde VK-regeringen med stolthed en række positive økonomiske resultater. Det kulminerede, da daværende finansminister Thor Petersen i forbindelse med fremlæggelsen af forslaget til finanslov for 2007 udtalte, at “over tid ender det med, at vi ejer hele verden”.

I den megen snak om den gode danske økonomi glemte man imidlertid den oprindelige hensigt med strukturreformen, at forenkle og effektivisere den offentlige sektor, til fordel for en dagsorden, der handlede om at levere mere af den velfærd, som der tilsyneladende var masser af penge til at betale for.

“Den politiske effekt af en utrolig gunstig økonomisk konjunktur slår igennem både på landsplan og ude i kommunerne. Ikke mange holder igen,” siger Jørgen Grønnegaard, der er professor i statskundskab ved Aarhus Universitet.

Op til folketingsvalget i 2007 udkæmpede den daværende statsminister, Anders Fogh Rasmussen, og socialdemokraterne en valgkamp, hvor hovedtemaet var velfærd. Begge parter fremlagde omfattende udspil, der ifølge Jørgen Grønnegaard Christensen var “båret af en ambition om at forbedre kvaliteten af velfærdsservicen”. I modsætning til optakten til det kommende folketingsvalg i år, blev argumenterne op til valget i 2007 begrundet i “den tykke tegnebog”.

Samtidig peger Jørgen Grønnegaard Christensen på, at politikerne var bedre til at tale om effektiviseringsgevinsterne end faktisk at høste dem. Realiteten er, at Anders Fogh Rasmussens ønske om at slanke den offentlige sektor ved “naturlig afgang”, så kommuner og statslige institutioner ikke genansætter personale, når ældre medarbejdere går på pension, forsvandt fra den politiske dagsorden.

“Den udvikling skyldes ikke bare en god økonomisk konjunktur, men at beslutningstagere træffer en beslutning,” siger Jørgen Grønnegaard Christensen.

I dag er pendulet ved at svinge tilbage. Effektivisering af den offentlige sektor står igen på dagsordenen, men denne gang er tegnebogen slankere.

Fra stordriftsfordele til smådriftsulemper

Ud over manglende politiske vilje til at følge op på den store reform viste mange af de ventede stordriftsfordele sig at udeblive. Regionerne har først og fremmest overtaget sygehusene og ansvaret for erhvervsudvikling fra de nedlagte amter, mens den lange række andre opgaver, som amterne også tog sig af, nu er placeret i hver af de 98 kommuner. Og netop her opstår der let det modsatte af stordrifsfordele  – “smådriftsulemper”.

“De 98 kommuner må ansætte flere mennesker for at kunne udføre de samme opgaver, som de 14 amter gjorde før. Det er f.eks. usandsynligt, at kommunerne kan have ansvar for miljøområdet og udføre opgaven med det samme antal medarbejdere som de daværende amter,” siger Poul Erik Mouritzen, professor ved Institut for statskundskab ved Syddansk Universitet.

Han mener, at stordriftsfordelene blev “pustet op” i perioden før strukturreformen, og at de mange nye opgaver fra amterne førte til ekstra ansættelser.

Samtidig peger han på, at en del af de ekstra ansættelser skyldtes politiske ønsker om at udbygge velfærdsservicen på specifikke områder. Det er også et eksempel på, at udbygningen af velfærdsservicen siden strukturreformen ikke kun er sket i de ofte så udskældte kommuner, hvor en borgmester gerne vil please sine vælgere, men også i staten. Ud over universiteterne har f.eks. også politiet ansat mere personale gennem de seneste fire år.

Alene de ekstra udgifter til løn og pensioner for de omkring 35.000 ekstra ansatte udgør 14,6 mia. kr. om året, baseret på en gennemsnitlig løn inkl. pension på 416.000 kr. om året. Og her er der  tale om et konservativt skøn, som ikke medtager andre omkostninger i forbindelse med etablering af en arbejdsplads.

“Man sætter lighedstegn mellem mere velfærd, ekstra bevillinger og flere ansatte i den offentlige sektor. Men det er der bare ingen dokumentation for,” siger Erik Bonnerup.

Her henviser han til store forskelle mellem veldrevne og mindre godt drevne offentlige institutioner, hvor god service ikke nødvendigvis hænger sammen med antallet af ansatte. Noget, som Erik Bonnerup oplevede og beskrev i forarbejderne til kvalitetsreformen, som VK-regeringen fremlagde umiddelbart efter gennemførelsen af strukturreformen.