The Excecutives - når embedsmændene kører showet

Ifølge grundloven og de statsforfatningsretlige lærebøger er det ministrene og i sidste ende statsministeren, som giver departementschefer deres legitimitet. Men er det i virkeligheden de centrale topchefer, som for en tid giver centrale ministre adgang til magtens inderkreds?

I New Zealand ligger der over for parlamentet i Wellington en pub kaldet The Backbenchers. Her mødes politikere og almindelige mennesker og drøfter dagens arbejde over en øl. The Backbenchers har også sit eget tv-show, hvor forskellige aktuelle gæster inviteres ind til debat, samtidig med at der drikkes øl i baren.

Når jeg starter her, skyldes det, at netop det tv-show har en række gennemgående hadefigurer: The Executives, dvs. topcheferne i statsadministrationen. På et eller andet tidspunkt i udsendelsen begynder politikerne at fortælle historier eller vittigheder om The Excecutives. Hadet gør sig gældende hos folk i almindelighed og medlemmer af parlamentet i særdeleshed. Politikerne oplever, at det er The Executives, som i virkeligheden bestemmer, og at de som politikere er uden nogen form for indflydelse.

Nu er der et stykke vej fra de newzealandske topembedsmænd til de danske departementschefer – eller er der? Jeg er blevet alvorligt i tvivl, og det skyldes først og fremmest den voldsomhed, hvormed der bliver reageret, når der kommer kritik af styret på Slotsholmen og forslag til forandring.

Senest har læsere af Altinget kunnet følge rækken af indvendinger mod de forslag, som de tidligere departementschefer Jørgen Rosted og Peter Loft er kommet med i deres bog “Hvem har ansvaret?” med undertitlen “Revner og sprækker i det danske embedsmandssystem”.

Forventelig konklusion: Systemet er sundt

Kort fortalt foreslår Rosted og Loft, at der til hver minister knyttes et antal faglige rådgivere, som har til opgave at støtte ministeren i den løbende politikudvikling og i formidling af den. De nævner f.eks. flere gange det problem, at en minister står alene ved fremlæggelsen af politiske initiativer, som kan være teknisk og fagligt vanskeligt stof. De partipolitisk neutrale embedsmænd kan ikke stå frem og forklare politiske initiativer.

Ser man på personkredsen, som går i rette med Rosted og Loft, er det de samme, som også stod bag rapporten fra det såkaldte Bo Smith-udvalg, “Embedsmanden i det moderne folkestyre”.

LÆS OGSÅ: Bo Smith: Politisk udpegede embedsmænd er ikke løsningen

Bo Smith-udvalget var nedsat og finansieret af DJØF for at afværge, at der skulle komme ukontrollerede politiske forslag på baggrund af den række af sager på Slotsholmen, som har kendetegnet de seneste år, som f.eks. ”nødløgnssagen” fra Justitsministeriet. Rapporten konkluderede da også helt forventeligt, at systemet grundlæggende er sundt, og at der kun er behov for mindre justeringer.

Så var den ged barberet – lige indtil Rosted og Lofts bog satte gang i diskussionen og usikkerheden igen.

Nu havde man lige lukket sagen med Bo Smith-udvalgets rapport, og så popper den op igen, fordi de to tidligere kolleger reflekterer over embedsmandsrollen i almindelighed og rollen som departementschef i særdeleshed. Den nye situation har fået udvalget op på dupperne igen med diverse tilbagevisninger.

Det er der ikke noget mærkeligt i, men det er nyt, at det har fået selveste departementschefen i Statsministeriet, Christian Kettel Thomsen, til at gå ind i kampen.

Kettel: Der er styr på fagligheden

Det gjorde han i et interview med Altinget den 22. september under overskriften “Kettel til kamp for kolleger”. Irritationen lyser ud af interviewet, hvor han forsvarer de nyere departementschefers ledelseskvalitet og faglighed.

Det interessante i interviewet er ikke det forsvar, som Kettel leverer. Det interessante er, at han føler sig foranlediget til overhovedet at levere et forsvar. Det er ikke standard for departementschefen i Statsministeriet, lad os derfor se, om hans argumenter tilbageviser kritikken.

Rosted og Loft sætter i deres bog et spørgsmålstegn ved, om departementscheferne i dag nu også besidder den nødvendige domænefaglighed eller viden om deres ressortområde, således at de kan give ministeren og regeringen et ordentligt vidensbaseret grundlag for at kunne udarbejde politiske initiativer og træffe politiske beslutninger.

Her er Kettels modargument, at fagligheden er der styr på, fordi hele 6 af de 10 departementschefer, som han har været med til at ansætte, har en baggrund i ressortministeriet. Her kunne det med Rosted og Lofts argumenter være en indvending, at det ikke nødvendigvis siger noget om fagligt kendskab til området.

Det ligger i forlængelse af den kritik, som jeg selv tidligere har fremført, at der mangler domænefaglighed i departementerne. Erfaring fra ressortministeriet er kun med til at sikre, at man er fortrolig med den daglige gang på Slotsholmen og med de politiske processer.

Hvis fagligheden hos de 10 nyeste departementschefer skal vurderes i forhold til kendskab til det domænefaglige felt, til den måde, som institutionerne på området virker, til forskningen og professionerne, bliver det svært at tælle til 6 DC’er.

Kettel nævner selv Per Okkels i Sundhedsministeriet, som har en uanfægtelig høj domænefaglig viden. Men bortset fra Okkels og et par stykker mere holder argumentet ikke vand.

Tilbage står, at det forsvar, som Statsministeriets departementschef bygger op, siger mere om systemets opfattelse af, hvad domænefaglighed drejer sig om, og hvilken status den tillægges. Det er ikke vigtigt med konkret erfaring med ledelse, udvikling og implementering på de enkelte faglige områder. Det er uden betydning, om man har indgående kendskab til og erfaring med erhvervslivet, interesseorganisationer, regioner eller kommuner. Man behøver slet ikke som departementschef kende de vilkår, som findes ude i det virkelige liv, hvor konsekvenserne af lovgivning skal virke. Det er med Rosted og Lofts ord nok ”med en bredere, politisk orienteret profil på bekostning af det tidligere snævrere og mere fagligt orienterede”.

Der er ikke plads til konkurrerende sandheder

I forbindelse med Folkemødet på Bornholm i juni gav departementschefen i Finansministeriet, Martin Præstegaard, et frimodigt interview til Politikens netavis. Her slog han til lyd for, at der ikke i politik var plads til konkurrerende sandheder.

”For hvis vi havde et konkurrerende system, der regnede på det samme, ville man i højere grad få en teknisk diskussion i stedet for at have en politisk diskussion,” sagde han.

Præstegaard mente derfor, det ville være ødelæggende for demokratiet, såfremt Folketinget fik deres egen viden, f.eks. fra et selvstændigt økonomisk sekretariat.

Det siger meget om de centrale departementschefers opfattelse af viden og vidensudvikling og om videns betydning for politik. Her er viden et redskab i politikkens tjeneste. Der er kun den viden, som ministeren og regeringen og ikke mindst ”The Executives” ønsker at fremlægge. Præstegaard går videre, idet han understreger, at kun den viden skal fremlægges, som kan understøtte regeringens og ministerens politik, eller som han formulerede det:

”Vi skal jo svare sandt, dækkende og fyldestgørende, men det betyder jo ikke, at alle nuancer skal med. Der er det Folketingets ansvar og opgave at stille de hårde spørgsmål i alle hjørner af de ting, som de vil have belyst.

Med andre ord skal Slotsholmen lege gætteleg om viden med Folketinget, som omvendt ikke må få adgang til viden andre steder fra.

Den tilgang til viden og sandhed understøttes også i interviewet med Kettel. Han anerkender ikke en opdeling i policy (politik) og faglighed. Al god policy har, som han udtrykker det, et ”fagligt udgangspunkt med den hensigt at løse et problem ude i samfundet”.

For almindelige mennesker synes det at være et udmærket argument, men for en person med en statsvidenskabelig baggrund lyder det unægtelig noget naivt. Kettel ved udmærket, at politik nogle gange handler om at løse samfundsmæssige problemer. Og andre gange om netop ikke at løse problemer, men at få det til at se ud, som om man forsøger at gøre det.

Politik er også kontrafaktisk, dvs. at man laver indgreb baseret på viden, som man ved er forkert. Politik handler om positionering og markedsføring på kort sigt og kun meget sjældent om den samfundsmæssige udvikling på den ’lange bane’. Så hvordan skal vi så forstå Kettels argument?

Her kan kollega Præstgaards frimodighed på Bornholm bidrage til en forståelse: Faglighed er for departementscheferne ikke en størrelse, som eksisterer uafhængig af den politiske sammenhæng, som den indgår i. Departementscheferne anerkender ikke en fri domænefaglighed.

Et fagligt argument er i departementschefernes øjne altid rammet ind af en egeninteresse, en professionsinteresse, en erhvervsinteresse eller en personlig interesse. Derfor er policy (politik) og faglighed to sider af samme sag, og derfor er det vigtigt at fastholde et monopol på definitionen af den faglighed, som ligger til grund for et politisk udspil, og den viden, som er nødvendig at have for Folketinget. Det gør det kort sagt lettere at styre den politiske proces for departementscheferne.

Det er lige præcis her, de nærmer sig en status som overordnede ’Executives’, fordi de herved kommer til at stå over de folkevalgte.

Brug for bedre faglig politisk støtte

Der er efterhånden mange, som er utilfredse med den måde, som det politiske system fungerer på i dag. Det er vanskeligt for almindelige borgere at gennemskue, hvad der sker, og den politiske tillid er faldet siden 2007 og nåede ved udgangen af 2015 et lavpunkt, hvor mere end hver fjerde dansker ifølge Ugebrevet A4 udtrykte meget lille tillid til det politiske system.

Aktuelt har professor Jørgen Goul-Andersen i Berlingske været ude med nye og endnu mere alarmerende tal om politisk mistillid.

Samtidig er politik og underholdning smeltet sammen (politainment), og den politiske dagsorden sættes i stigende omfang af medierne, mens politikernes performance vurderes på ugebasis af samme medier.

Når det er helt galt for en politiker, kan man jo altid stille op i ’Vild med dans’. Politik er kommet til at handle om, hvordan man klarer sig fra ’Tirsdagsanalyse’ til ’Tirsdagsanalyse’.

Det er måske en tanke værd, om den udvikling er et resultat af, at politikerne og ministrene er blevet mere kortsigtede og mediecentrerede. Introduktionen af de såkaldte særlige rådgivere eller spindoktorer kan pege i den retning. Omvendt er der også den mulighed, at udviklingen i virkeligheden er startet med erosion af domænefaglighed i departementerne. Jeg synes, at der er meget, som peger i den retning.

Derfor er der behov for at styrke ministeren politisk og fagligt, og derfor er politisk-faglige rådgivere, som Rosted og Loft har foreslået, en god begyndelse. Men det er kun en begyndelse.

Udvikling af politik i og for det danske samfund skal i langt højere grad tage sit udgangspunkt i viden og faglige argumenter. Der kan være forskellige opfattelser af, hvilket samfund man ønsker sig, og det kan understøttes med forskellig viden. Men det er afgørende for den politiske proces og for genetablering af den politiske tillid, at de forskellige vidensgrundlag for politikkerne kommer frem i lyset.

I den forstand var ’gyllegate’ en lærestreg, fordi de involverede forskere havde mod til at stå frem. Men det betyder ikke, at Moderniseringsstyrelsen har ændret på sin standardkontrakt, hvor der både er tavshedspligt om resultaterne af de undersøgelser, som en forsker laver for et ministerium, og tavshedspligt om tavshedspligten.

Hvis ministrene er bedre politisk-fagligt klædt på i form af rådgivere, vil det naturligt skærpe kravene til departementernes faglige viden. Det vil gøre det mere usikkert og ustyrbart at være departementschef, og det vil ikke længere være nok at bestille konsulentrapporter hos McKinsey, Deloitte eller andre.

Barren skal løftes, og der skal bedre og løbende faglig udvikling og forskning ind i det daglige politiske arbejde. Der skal være plads til konkurrerende sandheder.

Demokratiet har brug for støtte

En sådan udvikling vil styrke demokratiet og den åbne demokratiske debat. I den forbindelse kan det undre, at situationen omkring departementschefernes rolle og f.eks. behovet for at få mere politisk-faglig støtte ikke gøres til genstand for en egentlig forvaltningspolitisk debat.

Her kunne den nærliggende forklaring være, at politikerne slet ikke ser noget problem. Det tror jeg dog ikke et øjeblik på. Dertil er der for ofte tilkendegivelser af utilfredshed fra Folketingets side.

Forklaringen skal nok snarere findes i det forhold, at det er meget vanskeligt at formidle sådanne forvaltningspolitiske spørgsmål til en større offentlighed. Det kan man simpelthen ikke. Det er for komplekst til, at det kan presses ned til klart budskab, som passer ind i et TV2 News-klip. Det ender med at komme til at handle om, hvor mange midler man derved hælder i lommerne på partikammerater. Debatterne om spindoktorer er skræmmeeksempler, men det får jo ikke vigtigheden til at blive mindre.

En anden årsag er Rosted og Loft inde på i deres bog: ”Det er almindeligt, at ministre ved højtidelige lejligheder, eller når de bliver spurgt, roser embedsmændene for deres dygtighed og loyalitet. Det kan der være mange gode grunde til. Departementschefer og ledende embedsmænd er afgørende for ministerens dagligdag”.

Med andre ord har politikerne en afhængighed enten her og nu som minister eller vil få det i en senere regering, og derfor ønsker man ikke en offentlig debat om systemets måde at virke på. Alle folketingspolitikere går med en lille minister i maven, og derfor er der ingen, som tør udfordre embedsapparatet.

Det er et demokratisk problem, at der ikke kan være en fri og åben debat om, hvordan Slotsholmen fungerer. Det er problematisk, at ingen politikere vover pelsen og i det mindst overvejer, om centraladministrationen virker hensigtsmæssigt, om den demokratiske indflydelse fortsat gælder, eller om vi har fået et nyt departementschefstyre – The Executives?

Her savner jeg især de ellers så ’statskritiske’ partier som Enhedslisten og Liberal Alliance.

Fraværet af kritisk debat på det politiske niveau sætter et spørgsmålstegn ved, om det er ministeren – og her specielt de centrale ministre – som tildeler departementscheferne legitimitet. Eller om det faktisk er lige modsat, at de centrale ministre i en tid bliver lukket ind i magtens centrum sammen med The Executives, og at den oplevelse er så stor, at man på tværs af partier hellere vil have oplevelsen end at sikre et åbent og levende demokrati.

Forrige artikel Unges drukkultur er ikke kun gymnasiernes ansvar Næste artikel Deutsche Banks nedtur tester det europæiske banksystem