Med 2025-planen lægger regeringen op til et historisk opgør med den offentlige sektors størrelse.

Selv om befolkningen vokser i alle årene frem mod 2025, skal antallet af offentligt ansatte fastholdes på det nuværende niveau. Hvor de offentligt ansatte i 2015 udgjorde 14,2 pct. af befolkningen, vil andelen være faldet til 13,5 pct. i 2025. Det kan betyde, at de offentligt ansatte hver især skal arbejde lidt mere for at servicere den stigende befolkning. Se figur 1.

Det sker samtidig med et markant stigende antal ældre. I 2025 vil mere end hver tiende dansker være fyldt 75.

Samtidig lægger regeringen op til, at det offentlige forbrug som andel af BNP fortsat skal falde. Hvor det i dag udgør omkring 26 pct. af BNP, er måltallet 24 pct. i 2025.

Derfor vil det kommende tiår stå i besparelsernes – og ikke mindst i prioriteringernes – tegn.

År efter år skal både landspolitikere og kommunalpolitikere prioritere mellem service til det stigende antal ældre og behovet for at fastholde og udbygge skoler og uddannelser til de unge.

Derfor kan det kommende årti byde på de hidtil hårdeste opgør mellem generationerne, hvor ældre vil stå over for unge. Set ud fra den hidtidige udvikling tyder alt på, at de ældre med deres behov for mere sundhed vil vinde i det, der kan blive årtiers generationsopgør om de offentlige midler.

Presset kan blive så stort, at flere velstillede borgere med børn i skolealderen fravælger de tabende skoler og uddannelser i det offentlige og i stedet vælger private løsninger. Skattelettelserne vil betyde, at de får råd til det.

Sådan lyder vurderingen af 2025-planen fra to af landets fremtrædende forskere i velfærdssamfundets udvikling, Jørgen Goul Andersen, professor i statskundskab ved Aalborg Universitet, og Ove Kaj Pedersen, professor ved Department of Business and Politics ved CBS.

Finansminister Claus Hjort Frederiksen anerkender udfordringen, men er i et skriftligt svar til Mandag Morgen mere optimistisk i sin vurdering af konsekvenserne.

“Jeg anerkender ikke den præmis, at vores plan fører til dårligere velfærd i de kommende år. Vi har ca. 800.000 ansatte i den offentlige sektor. Det er et stort antal – i både international sammenligning og et historisk lys. Vi kan oven i købet se på tallene, at beskæftigelsen på udvalgte områder har været stigende de senere år. Det gælder f.eks. på sundhedsområdet samt inden for undervisning og forskning,” siger han.

Claus Hjort Frederiksen siger derudover, at regeringen vil øge de offentlige investeringer til blandt andet digitale velfærdsløsninger. Det kan lette presset på de ansatte.

Hurtigløb i institutionerne

Med 2025-planen har regeringen stillet sig selv en nærmest umulig opgave. Der skal flyttes penge fra offentligt til privat forbrug, og antallet af ansatte i den offentlige sektor skal fastholdes. Og det sker vel at mærke på et tidspunkt, hvor antallet af ældre vil stige til et i historisk perspektiv rekordhøjt niveau. Det vil få omfattende konsekvenser.

“Der vil hele tiden være et pres for at effektvisere og prioritere. Det har vi set før, men presset bliver forstærket. Det kan løses på flere måder, men en af dem er, at de ansatte skal lave mere,” siger Ove Kaj Pedersen.

Gennem de seneste mange år har den ene regering efter den anden talt for, at offentlige ansatte ikke bare skal arbejde hårdere, men i særlig grad skal arbejde smartere. Nu skal de ikke bare arbejde smartere, men meget smartere.

I sit skriftlige svar til Mandag Morgen siger Claus Hjort Frederiksen dog, at han “tror klippefast på, at det er muligt at forbedre den offentlige velfærd ved at tilrettelægge opgaverne i den offentlige sektor smartere.”

“F.eks. bruger vi ca. 230 mia. kr. på offentlig service i kommunerne i dag. Med så stor en base må det naturligvis være muligt at drive butikken mere effektivt og smartere. Det kan frigøre midler, vi kan bruge på højt prioriterede områder som f.eks. ældre, sundhed og børn. Vi mener ikke, at den offentlige sektor skal være mejslet i sten. Det er der heller ikke andre dele af det danske samfund, der er.”

Spørgsmålet er imidlertid, om det er muligt at hente hele det nødvendige frirum ved den type af effektiviseringer.

“Når befolkningen og særligt andelen af borgere over 75 vokser, samtidig med at antallet af offentligt ansatte holdes konstant, skal der ske en nærmest magisk udvikling af produktiviteten i den offentlige sektor. Løftes produktiviteten ikke markant, vil der ske betydelige forringelser af den offentlige service og de næste vil ti år forstærke den slags besparelser, vi har set siden 2010,” siger Jørgen Goul Andersen.

På den måde bliver de første fem år med besparelser i den offentlige sektor fra 2010 og frem kun indledningen til en langt længere periode med besparelser.

“Bliver 2025-planen til virkelighed, taler vi om en 15-års periode med besparelser. Det har vi aldrig set før,” siger Jørgen Goul Andersen.

Optimisten i finansministeriet

Trods det mangeårige fokus på effektiviseringer har det været mere end vanskeligt at hæve produktiviteten i den offentlige sektor.

En del af forklaringen er naturligvis, at der i sidste ende ikke kan ændres ret meget på, hvor mange pædagoger, der er for hvert barn i en børnehave. Omvendt er det lykkedes at hæve produktiviteten betragteligt i sundhedsvæsenet, en udvikling der formentlig vil fortsætte, i takt med at telemedicinske løsninger flytter ansvar og arbejde fra læger og sygeplejersker over til patienten selv.

Finansminister Claus Hjort Frederiksens vurdering ligger igen i den mere optimistiske ende.

“Vi skal løse opgaverne klogere og med større brug af digitalisering end i dag. Endelig har vi vist, at vi er klar til at prioritere i de offentlige udgifter,” siger ministeren.

Til næste år fremlægger regeringen et program for fornyelse af den offentlige sektor.

Tilbage står, at forskerne vurderer, at de offentligt ansatte vil blive udsat for et voldsomt pres for at øge effektiviteten alene af den grund, at de hver især skal servicere lidt flere borgere.

Det højere pres betyder ikke bare, at tilrettelæggelsen af hverdagen skal strammes op – også de overenskomstmæssige arbejdsforhold kommer under pres.

Ove Kaj Pedersen forudser, at der bliver stillet krav om, at offentligt ansatte indstiller sig på at arbejde en ekstra aften, og måske også at de ansatte kan blive bedt om at møde op på skiftende arbejdspladser for hele tiden at kunne tage toppen af arbejdsbyrden der, hvor den aktuelt er opstået.

Hvor offentligt ansatte ind til nu har haft mere forudsigelige arbejdsvilkår end privat ansatte, vil de kommende ti år efter alt at dømme udligne den forskel.

“Arbejdsvilkårene bliver presset, så der vil være mere fleksibilitet og mobilitet. Det vil ske i en grad, vi ikke har set før,” siger Ove Kaj Pedersen.

Kampen mellem generationerne

Samtidig med at befolkningstallet stiger frem mod 2025, bliver der flere ældre i den mere plejekrævende del af livet. Allerede i 2023 vil hver tiende dansker være fyldt 75. Se figur 2.

Selv om en stadig stigende del af borgerne over 75 vil leve længere uden behov for hjælp i dagligdagen, er der en naturlig ende på, hvor længe denne såkaldt sunde aldring kan udskyde behovet for hjælp og støtte.

“Selv den sundeste aldring har en ende. For nogle befolkningsgrupper sker det tidligt, og måske allerede før de fylder 75, mens det for andre befolkningsgrupper sker senere,” siger Jørgen Goul Andersen og henviser til, at der er mange års forskel på kort og længere uddannedes nedslidning og levealder.

Politisk er der samtidig fokus på netop de ældre. Når det offentlige forbrug skal udgøre en stadig faldende andel af BNP, bliver der pres på budgetterne.

“Politikerne kommer til at sondre knivskarpt mellem velfærd og kernevelfærd. I hovedsagen, men ikke kun, bliver det et spørgsmål om at vælge mellem uddannelse til de unge og sundhed til de ældre. Det bliver sværere og sværere at sige både-og,” siger Ove Kaj Pedersen.

De ældre borgere efterspørger i langt højere grad ydelser fra sundhedsvæsenet, end de yngre gør.

De økonomiske vismænd har tidligere beregnet, at udgifterne til sundhed begynder at stige fra 50-årsalderen og så for alvor tager fart senere i livet. Samtidig viser analyser af udviklingen i sundhedsudgifterne siden 1970, at Danmark helt som andre OECD-lande øger udgifterne på sundhed hurtigere, end BNP stiger. I Danmark udgjorde udgifterne til sundhed 8,1 pct. af BNP i 2000, mens de udgjorde godt 10,6 pct. i 2015.

Der er med andre ord et naturligt pres for at øge udgifterne til sundhed, bl.a. som følge af det stigende antal ældre.

Sektor på skrump

Regeringen vil på linje med erhvervsorganisationen DI reducere det offentlige forbrugs andel af BNP fra 26,3 pct. i 2016 til 24 pct. i 2025. Se figur 3.

“Jeg kan konstatere, at det offentlige forbrug som andel af BNP i gennemsnit udgjorde godt 24 pct. i 1990-2007. Og så vidt jeg ved, fungerede den offentlige sektor også dengang.

Det er omtrent det samme forbrugstryk, som vi forventer i 2025,” skriver Hjort Frederiksen.

Han peger på, at Danmarks samlede økonomi frem mod 2025 skal vokse hurtigere end den offentlige sektors økonomi.

“Derfor vil den offentlige sektor udgøre en lidt mindre del af den samlede økonomi i 2025 end i dag. Det er jeg helt tryg ved,” skriver Hjort Frederiksen.

Holder den udvikling, vil det betyde en langsom forskydning af det samlede forbrug fra offentlig til privat.

“2025-planen er en knibtang på den offentlige sektor. Der bliver endnu mere pres på den enkelte offentligt ansatte; det vil udfordre kommunalpolitikerne, fordi de hele tiden skal prioritere og hele tiden skal effektivisere, og så vil det selvfølgelig også udfordre ledelsen på alle niveauer i den offentlige sektor,” siger Ove Kaj Pedersen.

2025-planen er den femte af de såkaldt mellemfristede planer for den danske økonomi. De har alle med skiftende styrke lagt en begrænsning af den offentlige sektor til fordel for den private, f.eks. så jobvæksten først og fremmest skulle ske i den private sektor. Med 2025-planen er denne prioritering ekstra tydelig.

Samtlige planer har således sat den offentlige sektor ind mellem en knibtangs to kæber. Samtidig har planerne dog også haft fokus på at sikre holdbarheden af de offentlige finanser og på den måde velfærdssamfundets fremtid.

“Planerne lægger rammerne for det offentlige forbrug og tvinger dermed prioriteringer frem. De har alle sammen været et effektivt redskab til at få politikerne til at prioritere og ikke bare love mere velfærd,” siger han.

Flugten fra den offentlige velfærd

De skarpe prioriteringer kan få en hidtil overset effekt. Hvis politikerne fortsætter med at udbygge sundheden, kan det koste faldende kvalitet inden for andre dele af den offentlige sektor.

“Det store spørgsmål er, om ikke mange af de mest velstillede borgere vil vende ryggen til det offentlige tilbud og for eksempel i større omfang sende deres børn i private institutioner og private skoler,” siger Jørgen Goul Andersen.

Han mener derfor ikke, at valget står mellem velfærd og skattelettelser, men i højere grad mellem offentlig og privat betalt velfærd, som for eksempel private skoler. Et dilemma, der kan blive forstærket i de kommende år.

Dermed vil udviklingen i Danmark minde om udviklingen i USA, hvor særligt den bedst stillede del af befolkningen bruger mange penge på den ikke-skattebetalte velfærd.

“Den amerikanske model er ikke nødvendigvis dårlig, vi ved jo, at nogle amerikanere nødigt vil bytte. Vi mangler bare en debat, om det er et sådant samfund, vi ønsker,” siger han.

For højt offentligt forbrug?

I en analyse påviser DI, at det offentlige forbrug uanset regeringens farve har ligget nogenlunde stabilt på mellem 24 og 26 pct. af BNP lige siden 1970erne.

Når regeringen derfor ønsker, at det offentlige forbrug kun skal udgøre 24 pct. af BNP i 2025, så ligger det historisk i den lave, men ikke i den meget lave ende.

“Regeringens plan lægger på ingen måde op til udsultning af den offentlige sektor. Efter en meget høj vækst i slutningen af 00’erne er det helt naturligt med en mere afdæmpet vækst i de kommende år. Vi mener, at de 24 pct. afspejler en god balance mellem en velfungerende offentlig sektor og en stærk privat sektor,” siger Morten Granzau, der er økonomisk politisk chef i DI.

Samtidig vil DI gerne flytte fokus i debatten fra en diskussion af, hvor meget det offentlige forbrug må stige, til hvor stor en andel det offentlige forbrug må udgøre af BNP. Det kan lyde som en diskussion for nørder, men der er mere end det.

“Det giver mere mening at fokusere på det offentlige forbrugs andel af BNP, og ikke på hvor meget det offentlige forbrug isoleret set må vokse. Det tydeliggør jo, at det kræver fremgang i det private erhvervsliv for at skabe råd til mere velfærd. Hvis BNP vokser, så kan det offentlige forbrug også vokse,” siger han.

I 2025-planen forventer regeringen, at BNP vil vokse med mellem 1,6 og 1,7 pct. i årene frem mod 2025. En del af denne stigning vil så gå til offentligt forbrug, der så får mulighed for at vokse noget.

Hvor DI er fokuseret på det offentlige forbrugs størrelse, ser AE-Rådet omvendt mere på de hårde prioriteringer, der skal til for at holde budgetterne i en offentlig sektor, der ikke må ansætte flere hænder.

“Det er først og fremmest sundhedsudgifterne, der skubber de offentlige udgifter op ad. Og hvis ikke der sker effektiviseringer, må de andre områder holde for. Derfor må man også forvente, at den private sektor vil blive inddraget mere til at løse velfærdsopgaver for det offentlige,” siger cheføkonom i AE, Erik Bjørsted.

Nye investeringer i kreativitet

Fra sin udkigspost som professor på The Welfare State Research and Public Policy Section ved Syddansk Universitet undrer den belgisk fødte professor Pieter Vanhuysse sig over den danske diskussion af 2025-planen.

“Jeg er virkelig overrasket. Når 2025-planen taler om antallet af offentligt ansatte, kan det let give et meget statisk indtryk af de opgaver, der skal løses,” siger han.

Vanhuysse efterlyser mere præcision i planen, så det bliver klart, hvilke prioriteringer regeringen lægger op til, når nu et stabilt antal offentligt ansatte skal servicere flere ældre.

Der er, siger han, ingen tvivl om, at der er et pres på de offentlige finanser.

Men det pres skal løses ved at investere i det, han kalder den menneskelige kapital.

“Det er ikke så afgørende, at befolkningen bliver ældre og ældre, det afgørende bliver, om borgerne hele tiden er på højde med den teknologiske udvikling og hele tiden har den uddannelse, der er nødvendig for at blive på arbejdsmarkedet. Det handler om uddannelse og viden. Hvis danskerne hele tiden kan trække på mange forskellige typer viden og hele tiden udvikle nye løsninger, kan de måske også blive længere på arbejdsmarkedet og også være mere produktive end i dag,” siger han.

LÆS OGSÅ: Her er Lars Løkkes 2025-plan

LÆS OGSÅ: 2025-plan mangler penge til velfærd