Når Ole Sohn som erhvervs- og vækstminister på onsdag vil sætte sig til rette for enden af bordet til forhandlingerne om en revision af EUs meget udskældte udbudsdirektiv, vil det være så som så med rosen til det danske formandskab.

Forslaget til et nyt direktiv lægger godt nok op til at gøre udbuddene grønnere og gøre det nemmere for kommunerne og andre offentlige udbydere at forhandle med deres leverandører. Det vil også flytte en række procedurer fra papir til net. Men samtidig lægger forslaget op til, at endnu flere opgaver skal sendes i udbud, herunder opgaver på det sociale område som f.eks. anbringelser af børn, og forslaget til et nyt direktiv ser ikke ud til at gøre udbudsprocessen meget mere overskuelig.

Efter at have gennemgået høringssvarene for udkastet, konstaterer Erhvervs- og Vækstministeriet da også nøgternt, at ingen mener, at revisionen vil forenkle udbudsprocessen.

En forenkling har ellers længe været ønsket. Når danske kommuner, regioner eller statslige myndigheder udarbejder et udbud, indeholder det så mange krav og bestemmelser, at mange virksomheder ikke byder på opgaverne, fordi det er for krævende. Og de offentlige myndigheder selv vånder sig under arbejdet med at gennemføre tunge EU-udbud for selv forholdsvis små opgaver.

Dermed går EU-landene glip af en oplagt mulighed for at bruge de offentlige indkøb som en motor i arbejdet med at skabe vækst og innovation. Hvert år køber EU-landene varer og tjenester for mere end 2.200 mia. euro. Se figur 1. Det er 19 pct. af deres samlede BNP, et enormt beløb, der brugt rigtigt kunne give den europæiske økonomi et tiltrængt skub i den rigtige retning. De offentlige europæiske budgetter bløder, og væksten svæver lige over nul. Derfor er det særligt kritisk, at det nuværende udbudsdirektiv reelt lægger en effektiv bremse på bestræbelserne på at finde nye, bedre eller billigere måder at løse de offentlige opgaver på. Direktivet gør det for svært at udvikle nyt og sprede gode idéer over landegrænser.

Det erkender de fleste, og det er baggrunden for, at direktivet skal revideres. “Jeg håber, at revisionen giver en betydelig gevinst i form af en forbedret effektivitet i de offentlige udgifter og økonomisk vækst i de kommende år,” sagde EUs kommissær for det indre marked, Michel Barnier, ved fremlæggelsen af det nye direktivforslag.

Men det er lettere sagt end gjort.

Det foreløbige udkast er ikke nær så tæt på en vedtagelse, som den danske regering håbede, før den overtog formandskabet. Planen var at få forhandlingerne så langt frem, at det kommende cypriotiske formandskab kunne få det vedtaget i efteråret, men nu ser det ud til at kunne trække ud til næste år, før det nye direktiv er klar, vurderer Mandag Morgens kilder. Oveni er resultatet indtil videre nedslående.

“Det nye udkast fylder mere end to hundrede sider. Det er meget kompliceret,” siger markedschef i Dansk Erhverv Jakob Scharff. Han frygter, at EU-landene vil ende med at vedtage et nyt direktiv, hvor “alt skal skrives ned”.

“Så bliver omkostningerne for store og nogle virksomheder vil stadig afholde sig fra at byde på opgaverne, og noget af gevinsten forsvinder i bureaukrati,” siger Jakob Scharff.

Også Danske Regioner sukker, “Regionerne havde håbet på et strammere og mere enkelt direktiv”, siger Carl Holst, der er fungerende formand for Danske Regioner.

Udskældt forenkling

Mandag Morgens kilder fortæller, at EU-landene har meget svært ved at pege på bestemmelser i det eksisterende direktiv, der kan udgå.

Og på nogle af de områder, hvor EU-Kommissionen og det danske formandskab rent faktisk har forsøgt at forenkle direktivet, har det skabt grundlag for nye lange diskussioner.  Det gælder for eksempel kravet om, at udbudsreglerne fremover skal gælde alle offentlige opgaver, også opgaver på det sociale område som f.eks. tvangsanbringelse af børn.

Den type af opgaver står i dag på en lang liste med undtagelser fra de opgaver, der skal i europæisk udbud. Der kan være gode grunde til at revidere listen med undtagelser, bl.a. fordi den i dag omfatter catering og andre opgaver, der kunne løses af leverandører fra andre europæiske lande. Men når hensynet til forenklinger f.eks. vil omfatte tvangsanbringelser af børn, risikerer EU-Kommissionen og det danske formandskab at træde på nogle særdeles ømme tæer.

“Det er helt i orden at gå listen med de nuværende undtagelser igennem, men det er ikke gennemtænkt at lægge den type sociale opgaver ind under EU-reglerne,” siger Jakob Scharff, Dansk Erhverv.

Han peger på, at det ikke giver meget mening at lave EU-konkurrence om sociale foranstaltninger for børn og unge. Ender den type af opgaver alligevel under det reviderede direktiv, kan der blive usikkerhed, om hvorvidt kommuner skal lave udbud, når de skal finde tilbud til børn og unge på de sociale opholdssteder.

Lige præcis den diskussion optager medlemmerne af Europa-Parlamentet, der netop nu er gået i gang med deres gennemgang af forslaget til revision af direktivet.

“Diskussionen af det sociale fylder meget i Europa-Parlamentet. Min pointe er, at sociale opgaver som f.eks. tvangsanbringelser ikke kan konkurrenceudsættes på samme måde som kopimaskiner,” siger socialdemokraten Christel Schaldemose, der sammen med SF’eren Emilie Turunen er de to eneste danske medlemmer af Europa Parlamentets udvalg for det indre marked, der netop nu er ved at udarbejde sin indstilling til revisionen.

Dialogen fremmes

Går man længere ned i teksten, gemmer der sig dog meget reelle forbedringer. Se boks. Sådan lyder vurderingen fra Steen Treumer, professor i udbudsret ved Københavns Universitet og formand for Dansk Forening for Udbudsret.

Forhandlingerne i Bruxelles om det nye direktiv har f.eks. åbnet for en tiltrængt dialog mellem udbyder og virksomheder.

“De kommende udbudsregler ser ud til i langt højere grad end hidtil at sikre adgangen til relevant dialog og forhandling mellem offentlige udbydere og virksomheder før, under og efter udbudsproceduren. Det er et klart fremskridt i forhold til gældende ret. Det ser ud til, at det bliver nemmere for udbyder og leverandører at skyde sig ind på hinanden, før man starter selve konkurrencen om kontrakten,” siger Steen Treumer.

Her ser Torben Iversen, direktør i it-virksomheden Logica, store perspektiver. I dag betyder direktivets regler om, at budgiverne skal have fair og ens forudsætninger for at afgive bud, at det reelt ofte er umuligt at diskutere den bedste måde at løse opgaven på med kunden.

“Vi kan sidde med en fornemmelse af, at vi byder på en opgave, der ikke er beskrevet godt nok. Det bliver en slags “black box”, som vi så må gætte os frem til den bedste løsning af,” siger Torben Iversen. Hvis der kan løses op, så firmaer som hans kan komme med alternative bud på løsninger i udbudsrunden, vil det være et stort fremskridt, vurderer han.

“Vi skal kunne diskutere mulighederne i et kommende udbud og være med til at inspirere den offentlige udbyder. Vi kan også skabe nye samarbejder mellem leverandører, hvis vi kan have en dialog med udbyderen. Jeg tror, vi kan skabe bedre løsninger gennem mere dialog, og vi kan også lettere skabe plads til nytænkning,” siger han.

Også kommunerne hilser muligheden for at indgå i en dialog med mulige leverandører velkommen.

“Det er helt afgørende, at vi får bedre mulighed for at være i dialog med markedet. Uden dialog får vi ikke det nødvendige kendskab til, hvordan det er muligt at løse opgaverne på nye og smartere måder. Det er udviklingen inden for velfærdsteknologi et godt eksempel på. Derfor skal det nuværende arbejde med EUs udbudsregler føre til, at reglerne lempes,” siger KLs formand Erik Nielsen.

Når en politiker som Christel Schaldemose dykker ned i direktivet, fremhæver hun, at det indeholder bestemmelser, der gør udbud “mere bæredygtige”. Et eksempel er her, at muligheden af, at udbyder beder virksomheder dokumentere livstidsomkostninger for anlægsarbejdet, produktet eller serviceydelsen. Det indebærer bl.a., at der kan tages hensyn til energibehovet ved drift af løsningen, ligesom der skal tages hensyn til, hvordan et produkt kan genanvendes eller bortskaffes. Også muligheden for at kræve anvendelse af miljømærkede produkter står på den grønne positivliste.

DI fremhæver, at forslaget lægger op til, at udbudsmateriale fremover lægges på nettet i stedet for som i dag, hvor det indimellem skal hentes i papirform. En virksomhed som Falck har eksempelvis oplevet, at udbudsmaterialet skulle afhentes på et rådhus i Tyskland, hvor tilbuddet også skulle afleveres.”E-udbud gør det nemmere for virksomheder at byde på opgaver i andre lande,” siger Hanne M. Sundin, konsulent i DI.

Forslaget lægger også i nogen grad op til genbrug af de fakta om virksomheden, der skal afleveres, hver gang der skal gives bud på udbud. Det sker i det såkaldte “udbudspas”. Dette område kunne efter DIs holdning dog sagtens udvides, så man på den måde kunne nedbringe de administrative byrder.

Udbud – også af små opgaver

Derimod bliver det sværere at få reelle forbedringer på et andet af de helt store kritikpunkter: at alt for små opgaver sendes i EU-udbud, og der derfor ikke er balance mellem opgavens størrelse og det arbejde, det kræver at lave et udbud. I dag skal opgaver og indkøb sendes i EU-udbud, hvis de er på mere end 1,4 mio. kr – og de vel at mærke ikke står på den omtalte liste med undtagelser.

Tærsklen på 1,4 mio. kr. falder både KL og Danske Regioner for brystet.

“Sender vi små opgaver til måske tre millioner kr. i EU-udbud, som vi skal gøre, får vi stort set aldrig et tilbud fra udlandet. Det kan ikke betale sig for en virksomhed i et andet EU-land at byde på så små beløb,” siger Carl Holst.

I dag udgør de egentlig grænseoverskridende udbud således under 4 pct. af de samlede offentlige udbud i de europæiske lande. Se figur 2. En undersøgelse fra 2011 i KLs nyhedsbrev Momentum viser, at kun hver sjette danske kommune eller region har indgået en kontrakt med en udenlandsk leverandør.

Den lave interesse kan bl.a. skyldes sproglige problemer. Jo mere service, der indgår i løsningen af en offentlig opgave, des mere nødvendigt er det for leverandøren at kunne tale sproget i de lande, virksomheden ønsker at levere sine ydelser til.

“Det indre marked for små udbud eksisterer ikke, så lad os hæve tærsklen for, hvornår vi skal sende opgaver i EU-udbud til en million euro. Her kan vi se, at interessen for at byde på kontrakter i udlandet begynder. Det er dog vigtigt at sige, at vi fortsat skal have konkurrence om de mindre opgaver – og det har vi gennem det danske regelsæt,” siger Jakob Scharff.

Men diskussionen af grænsen for udbud er mere kompliceret end som så. Rent formelt er den nuværende tærskel på 1,4 mio. kr. nemlig ikke fastsat af EU, men i en af verdenshandelsorganisationen WTOs aftaler. Dermed kan revision af grænsen blive meget svær, selv om det er et af de punkter, der er udbredt ønske om at ændre.

“Hvis jeg skal vælge et enkelt punkt ud som det allervigtigste, så bliver det at få hævet tærskelværdierne,” siger Christel Schaldemose.

Samlet set lægger Europa-Parlamentet op til en endda meget grundig diskussion af udbudsdirektivet. Et forløb, der gør det helt usandsynligt, at direktivet kan blive vedtaget til efteråret, som de første og optimistiske forhåbninger ellers gav udtryk for.

Dansk bureaukrati kan løsnes op

Det stadig mere langtrukne forløb i Bruxelles giver dog gode muligheder for at underkaste den danske udbudspraksis en analyse og en revision. Og det kan være tiltrængt, vurderer Mandag Morgens kilder. For selv om det eksisterende udbudsdirektiv er et såkaldt minimumsdirektiv, der giver de enkelte lande mulighed for selv at fortolke det i forbindelse med implementering i deres lovgivning, er dette ikke sket i Danmark. Her er direktivet oversat ordret og derefter sendt ud som en bekendtgørelse.

Siden har kommuner, regioner og offentlige myndigheder selv udvidet mængden af betingelser og krav nærmest udbud for udbud, og samtidig klager flere og flere virksomheder til Klagenævnet for Udbud. Se figur 3. Det kan bl.a. skyldes, at virksomheder ikke skal bære sagsomkostningerne, selv om de taber en sag. Det skal den offentlige udbyder derimod.

Oven i dette anklages praksisen ved klagenævnet ofte for at være så rigid, at det får kommuner og regioner til at gå ekstra forsigtigt til værks, når udbudsmateriale udarbejdes. Så paradoksalt nok er synderen ikke bare EUs udbudsdirektiv, lyder vurderingen fra Steen Treumer.

“Det er ikke ulovligt for en offentlig myndighed at beskrive en ydelse kortfattet og med vægt på en funktionsbeskrivelse i udbudsmaterialet.  Kravet er, at beskrivelsen af det ønskede skal være klar og præcis, og det behøver man ofte ikke at fylde flere bind for at leve op til. Det er en misforståelse, hvis man tror, at det er udbudsreglerne, der dikterer en beskrivelsen af det ønskede ned i mindste detalje,” siger Steen Treumer, professor i udbudsret ved Københavns Universitet.

KLs formand, Erik Nielsen, er enig i, at mange kommunale udbud burde prioriteres anderledes, men holder fast i, at kommunerne af frygt for klager presses til at gøre udbuddene stive.

“I dag er der fokus på det helt forkerte, når vi laver udbud i kommunerne. Det burde handle om godt købmandskab, men i stedet for spilder vi ressourcerne på at overholde nogle udbudsregler, der regulerer alt ned i den mindste detalje. Og af frygt for klagesager tjekker vi alt igennem igen og igen. Det er der ingen, der vinder noget ved, så det skal sikres, at vi her i Danmark ikke fortolker reglerne mere restriktivt end højst nødvendigt,” siger Erik Nielsen.

For tiden arbejder en arbejdsgruppe under Erhvervs- og Vækstministeriet på en revision af Klagenævnet for Udbud. Og den må gerne arbejde hurtigt, hvis det stod til Torben Iversen fra Logica. Han vurderer, at det koster Logica mindst en halv million kr. at byde på en offentlig opgave. Omfatter den ydelser for mindre end 4 mio. kr., er det svært at skabe indtjening på opgaven.

“Det offentlige sender flere og flere, men stadig mindre opgaver i udbud. Når de også stiller mere rigide krav til os, kan det ikke altid betale sig for os at byde på opgaverne, siger han.

Fra sin plads som direktør i Logica efterlyser Torben Iversen, at de offentlige udbydere i langt højere grad fokuserer udbuddene på den funktion, der skal leveres, og ikke så meget på, hvordan ydelsen skal leveres.

“Kunden skal ikke bekymre sig så meget om teknik eller den måde, vi løser opgaven på. I stedet skal de holde os oppe på den service, vi leverer. Virker det, eller virker det ikke, i forhold til en beskreven funktion,” siger Torben Iversen.