Regeringen vil af med unødigt bøvl og overflødige regler, men kan ende med at gentage tidligere regeringers fiaskoer med regelsanering i den offentlige sektor.

Under overskriften ’Mere tid til kerneopgaven’, der er en del af VLAK-regeringens netop offentliggjorte Sammenhængsreform, er det innovationsminister Sophie Løhdes (V) erklærede mål at gøre op med regelstyringen i den offentlige forvaltning. Kampagnen skal bl.a. luge ud i overflødige regler og dokumentationskrav. Men hvis ikke man samtidig udvikler mekanismer, der kan fastholde resultaterne, efter at kampagnen er overstået, så ligner det endnu en afbureaukratiseringsfuser. Se tekstboks under artiklen.

”Selv om der har været kampagner mange gange, kan vi jo se, at regelmængden bare er steget og steget. Vi ved selvfølgelig ikke, om mængden var steget endnu mere, hvis ikke der havde været de forskellige kampagner, men hvis målet er at reducere antallet af regler, er det ikke nok at gennemføre kampagner og med mellemrum afskaffe nogle regler – der skal mere til,” siger Mads Leth Jakobsen, lektor i forvaltning ved Institut for Statskundskab ved Aarhus Universitet og bl.a. medforfatter til bogen ’Regelstaten’.

Målt på den stadig større bunke af regler har Folketinget og skiftende regeringer tydeligvis ikke fundet det ’mere’, som Mads Leth Jakobsen efterlyser.

På forhånd lægger oplægget ikke op til nybrud. Der er næsten fra ord til andet tale om en gentagelse af oplægget til VK-regeringens tilsvarende reform, ’Mere tid til velfærd’, fra 2009. Se figur 1.

Denne gang vil regeringen ifølge oplægget til Sammenhængsreformen dog gå mere systematisk til værks. Alligevel sætter stadsdirektør i Aarhus Kommune Niels Højberg spørgsmålstegn ved, om kampagnen reelt vil bryde med den hidtidige tendens og føre til en ny praksis på Christiansborg, der for alvor kan mindske regelstyringen af de store velfærdsområder, som kommunerne har ansvaret for.

”Jeg kan ikke rigtig se, at regeringens oplæg tilføjer nye dimensioner, som mere varigt kan afhjælpe problemerne med regelstyringen,” siger han og tilføjer, at han gerne vil overraskes.

Endnu fremgår det ikke klart, hvad Sophie Løhde og hendes systematiske arbejde skal føre til, og en egentlig køreplan for udviklingen af en ny, mindre regeltung styring af den offentlige sektor er endnu ikke fremlagt.

Flere kommuner har ellers i en årrække arbejdet systematisk med netop et opgør med regelstyringen. Og erfaringerne herfra er helt entydige: Opgøret sker ikke som følge af en enkeltstående kampagne, men kræver et vedvarende og årelangt fokus, før der for alvor sker ændringer i det politiske arbejde på rådhusene og i den forvaltningskultur, der understøtter regelstyringen.

Københavns Kommune har siden 2012 arbejdet med en tillidsreform, der bl.a. har gjort op med regelstyringen, og har ad den vej skabt større råderum for ledere og medarbejdere i de enheder, der har den direkte kontakt med borgerne.

”Der er ikke noget quick fix, når man vil skifte fra en regel- og kontrolbaseret styring og til en mere tillidsbaseret styring,” siger Ninna Thomsen (SF), der som borgmester for Sundheds- og Omsorgsforvaltningen i Københavns Kommune har stået i spidsen for en af de i alt syv københavnske magistratsafdelinger, der med størst konsekvens har gennemført regelsaneringen.

Farvel til minuttyranni

Op gennem 00’erne kritiserede daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen (V) gang på gang minuttyranniet i hjemmehjælpen. Allerede i 2001 sagde han bl.a., at ”systemerne presser firkantede manualer og stregkoder ned over hjemmehjælperne”, og han krævede derfor ”menneskeligheden tilbage”.

Det eksempel blev mere end noget andet et symbol på en offentlig regelstyring, der havde taget overhånd. Eksemplet viste også, at det ikke kun er Folketinget og skiftende regeringer men også kommuner og regioner, der udformer mange af de regler, der præger hverdagen for mange offentligt ansatte.

Det blev Ninna Thomsen, der som ny SF-borgmester fra januar 2010 førte Anders Fogh Rasmussens ønske ud i livet og gjorde op med minuttyranniet i kommunens hjemmehjælp.

”Før jeg begyndte som borgmester, var forvaltningen alt for fokuseret på styring og indsamling af data helt ned i de mest utrolige detaljer. Den kultur har vi skullet aflære,” siger hun.

I praksis har hun vendt strømmen af data, så data nu understøtter medarbejderne i mødet med borgere og ikke forvaltningens, borgmesterens eller Borgerrepræsentationens behov for kontrol.

”Da jeg trådte til, opfattede forvaltningen her på rådhuset sig selv som styringshajer. De samlede data ind, så de og borgmesteren kunne vide alt. Men det er bare ikke det vigtigste. Det vigtigste er mødet mellem medarbejder og borger, og det er det møde, vi skal understøtte inde fra rådhuset,” siger Ninna Thomsen.

Det betyder ikke bare en ny tilgang til data, men også at hendes magistrat nu rekrutterer ledere efter et helt andet sæt af kvalifikationer og kompetencer.

”Det er en kæmpe kulturændring, når fokus flyttes fra regler og kontrol til en mere tillidsbaseret ledelse,” siger hun.

Det viser sig for eksempel, når hun og forvaltningen skal forholde sig til mange offentlige reglers arnested: enkeltsager. Det kan f.eks. omhandle fejl begået i forbindelse med anbringelse af et barn uden for hjemmet eller fejl i forbindelse med udlevering af medicin til ældre på et plejecenter.

”Vi har udviklet en ny kultur for den måde, vi håndterer fejl eller skandaler på. Det skal ikke ligge alle til last, hvis der er problemer et enkelt sted. Så må vi finde løsningen lokalt,” siger hun.

Skal den type af processer blive en succes, gælder det om, at alle bidrager.

”Jeg skal ikke sidde og vente på, at en minister gør et eller andet. Der er utrolig meget, jeg kan sætte i gang som borgmester, og det gælder hele vejen ud til de medarbejdere og ledere, der har kontakten til borgerne. De må også hele tiden spørge sig selv, hvad de er ansvarlige for, og hvordan de også kan være med til at forandre de her ting. Man skal gå grundigt til værks, og det er bare med at komme i gang,” siger Ninna Thomsen.

Arbejdsfællesskaber som tilgang

I Københavns Kommune er opgøret med regelstyringen en del af den tillidsreform, som Borgerrepræsentationen vedtog tilbage i 2013. Og det arbejde får ros af Jan Hoby, næstformand i Landsforeningen for Socialpædagoger, LFS, der er en af de fagforeninger, der har engageret sig i udviklingen af tillidsdagsordenen i København.

”Vi skal have fokus på det rigtige og fjerne eller forenkle regler. Jeg synes, at Københavns Kommune er kommet rigtig langt,” siger Jan Hoby.

Men, siger han, den udvikling kommer ikke af sig selv. Hvis ikke der løbende er fokus på både regelsanering og tillid, sker der det modsatte: Så vil der blive udviklet nye regler og indført mere kontrol.

”Det er utrolig vigtigt, at politikerne hele tiden holder sig selv i nakken og holder fast i dagsordenen, for ellers opstår der regler, der ikke er trykprøvet hos de ledere og medarbejdere, der skal arbejde med dem,” siger Jan Hoby.

Han mener derfor, at det har været afgørende, at Borgerrepræsentationen i 2015, dvs. to år efter vedtagelsen af tillidsreformen, udbyggede den med endnu et element, nemlig ønsket om at gøre såkaldte arbejdsfællesskaber til den bærende tilgang i kommunens arbejde.

”Vi skal udvikle arbejdsfællesskaber og forståelse for, hvad forvaltningens support kan gøre, og hvad ledere og medarbejdere ude på institutionerne kan gøre,” siger han.

Arbejdsfællesskaberne skal på den måde tydeliggøre rollerne i hele kæden fra rådhus til institution.

”Københavns Kommune er ved at knække koden, men det er svært at gennemføre i så stor en organisation. Derfor er den politiske vilje helt afgørende,” siger han.

Aarhus vil af med hver anden regel

Aarhus Kommune har helt som i København i en årrække arbejdet for at mindske regelstyringen og øge det lokale råderum. Men det er ifølge stadsdirektør Niels Højberg en balancegang.

”Vi skal på den ene side kunne dokumentere, at noget virker, og på den anden side skal der være så meget råderum, at vores folk har plads til at handle,” siger han.

Aarhus Kommune styrer i stigende grad sine aktiviteter efter en række politisk bestemte mål. Et mål er f.eks., at 95 pct. af en ungdomsårgang skal have en ungdomsuddannelse; et andet, at BNP-væksten i Aarhus-området skal op over landsgennemsnittet; og et tredje er, at kommunen ikke må have flere borgere på forsørgelse end gennemsnittet i resten af landet.

”Vi fokuserer på effekterne af vores arbejde. Det dokumenterer vi ud fra, og det styrer vi efter. Det fører så til, at der er et mindre behov for at se på de bureaukratiske processer,” siger Niels Højberg.

Men selv om kommune og byråd hele tiden udvikler de mål, de skal styre efter, er der bag linjerne stadig fokus på at afskaffe unødige regler og unødig dokumentation.

”Lige nu gennemgår vi vores egne regler inden for den økonomiske styring. Målet er at få afskaffet halvdelen af dem. Vi skal være ambitiøse, og vi skal være hårde ved os selv, ellers ender det bare med, at vi lader os nøje med at finde nogle regler i kanten af det hele, og så får vi ikke lavet de spring, der er nødvendige,” siger han.

Derfor er Aarhus Kommune en af de i alt 18 kommuner, der har søgt om hjælp fra Økonomi- og Indenrigsministeriet og eksperter fra KORA til at afskaffe unødige regler. I midten af maj måned udpeger ministeriet de blot to kommuner, som ministeriet vil samarbejde med.

”Der er et meget hårdt pres på vores kommune, og vi skal ikke bruge kræfter på unødig dokumentation, men på den service, borgerne skal have. Derfor skal styringen være enklere og mere overskuelig,” siger Niels Højberg.

Det er lykkedes indtil nu. Selv om kommunens indbyggertal vokser med 350-400 borgere om måneden, har man reduceret antallet af medarbejdere med 2.000. Over 6 år er antallet af kommunale medarbejdere faldet fra 78 til 64 per 1.000 indbyggere. Det er blandt andet sket ved at skære i antallet af administrative stillinger.

”Vi har klemt vores struktur og nogle steder skåret et helt ledelseslag ud af vores hierarki,” siger Niels Højberg.

En analyse fra slutningen af 2016 viser, at det ikke bare er Aarhus Kommune, der har reduceret udgifterne til administration, men at det er en generel tendens i landets kommuner. Og helt ligesom i Aarhus er det primært sket ved at spare decentrale ledere væk. Se figur 2.

App letter dokumentation

Ved siden af arbejdet med at flytte fokus over på effekt frem for på proces arbejder Aarhus Kommune med it-løsninger, der skal lette dokumentationsarbejdet. Medarbejdere og ledere skal ikke længere indtaste oplysninger, som i forvejen ligger et andet sted i kommunens databaser. Og så skal alle data være tilgængelige for ledere på institutioner og for byrådets politikere. Siden december sidste år har en ny app desuden gjort det let at hente informationerne i en overskuelig form.

”Politikerne har sat en række mål for kommunen og kan nu hele tiden følge med i udviklingen. Det gælder for rigtig mange forhold, lige fra antallet af flygtninge, til udviklingen i beskæftigelsen,” siger Niels Højberg.

For byrådet betyder det, at politikerne ikke længere skal bede forvaltningen om udtræk af data, for de kan selv hente dem via appen. Det sparer både tid og ressourcer. Og for lederne på institutionerne betyder det, at de konstant har adgang til aktuelle, relevante data.

”Vores app skulle gerne spare tastearbejde for mange af vore medarbejdere, fordi appen helt automatisk henter så mange data som muligt i vore databaser,” siger han.

Appen har været tilgængelig for politikere, ledere og offentlighed siden december og har siden været benyttet ca. 4.000 gange.

Uddannelse i regelsanering

I Horsens har kommunen valgt en anden tilgang til arbejdet med regelsanering og uddanner nu medarbejdere til at være såkaldte dokumentationsagenter. Her lærer de bl.a. at gå på jagt efter de regler og dokumentationskrav, der giver problemer i hjemmeplejen eller på daginstitutionsområdet. Når ’problemerne’ er udpeget, skal dokumentationsagenterne sammen med ledere og medarbejdere finde på bedre måder at dokumentere på.

Uddannelsen sker i samarbejde med OAO (Offentligt Ansattes Organisationer) og KL. Den trækker på midler, der siden overenskomsten i 2013 har været afsat til udvikling af den måde kommunale ledere og medarbejdere løser deres opgaver på.

”Tidligere troede man, at det handlede om at fjerne regler, men det er ikke hele sandheden,” siger Christina Borries, der er konsulent i OAO.

Hun siger, at der stadig skal fjernes regler, men at der også er regler, der ikke skal fjernes, men blot justeres eller måske forklares på en ny måde. Christina Borries taler om de tre f’er: fjerne, forandre eller forklare reglerne.

”Vi skal vide, hvad der virker, så vi kan lære af det, vi gør, og udvikle indsatserne. Men regler og dokumentation skal være relevant og give mening i arbejdet og helst kunne gennemføres på en måde, der ikke lægger unødigt beslag på ressourcerne,” siger Christina Borries, der lægger vægt på, at uddannelsen sker i samarbejde med Horsens Kommune.

”Vi skal skille godt fra skidt, og det kan vi kun gøre i dialog med de involverede ledere og medarbejdere. Vi må undersøge, hvad der generer medarbejderne, og hvorfor det generer dem, og så må vi handle på det,” siger Niels Aalund, kommunaldirektør i Horsens Kommune.

For ham er det helt afgørende, at ledere og medarbejdere ikke bare gør det rigtige ”på papiret, men over for borgerne”.

”Det er slemt, hvis medarbejderne bruger tid på noget, der ikke er nødvendigt, men det værste er, hvis det er med til at demotivere vores medarbejdere,” siger han.

Derfor peger pilen også tilbage på Niels Aalund selv.

”Vi skal have en dialogbaseret ledelse og ikke en papirbaseret ledelse. Vores ledelse skal baseres på værdier, og vi skal være tydelige omkring, hvad vi vil opnå,” siger han.

Der skal altså være en retning og ikke nødvendigvis en omfattende afrapportering.

”Jeg tror på, at dygtige fagfolk vil gøre deres arbejde ordentligt, og så skal vi bare huske hinanden på, at de også har et ansvar for at gøre et ordentligt arbejde,” siger Niels Aalund.

Og jo, så har han også en drøm.

”Vi skal gøre det nemmere at indsamle de data, vi har brug for. Det skal standardiseres og forenkles, og så skal det ske så automatisk som muligt,” siger han.

Uddannelsen i Horsens består af fem korte moduler og afsluttes til sommer, hvor i alt otte mini-teams på hver to medarbejdere vil være uddannet som dokumentationsagenter.