Hvert eneste år fordeler et stort flertal af Folketingets partier satspuljemillioner til hjemløse, borgere på overførselsindkomst og andre grupper af samfundets svageste.

Det sker, selv om politikerne ikke ved, om de mange millioner nu også skaber en varig effekt i de trængte borgeres liv. Der er heller ingen sikkerhed for, at kommunerne fortsætter projekter finansieret med satspuljemidler, når bevillingen ophører.

Nu opfordrer to af landets fremmeste personligheder, der som henholdsvis ekspert og aktør har dyb viden om, hvordan man skaber viden om effekt af sociale indsatser, til en dybtgående reform af den måde millionerne i satspuljen fordeles på. 

”Selv rigtig gode satspuljeprojekter kan ende med at være en lille dråbe i havet, der ikke får varig betydning for praksis ude i kommunerne,” siger Mette Deding, der som forskningschef i VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd – har forsket i evidens, effekt og viden på området for sociale indsatser.

Fra sin position som formand for Dansk Selskab for Evidensbaseret Praksis i Velfærdsprofessionerne supplerer Preben Siggaard, centerchef for Børn og Læring i Herning Kommune:

”Udvikling og drift er to sider af samme sag. Satspuljen er ofte noget rod, fordi vi i kommunerne kommer til at løbe projekter i gang, som kræver en masse administration, og som der ikke er penge eller vilje til at fortsætte, når puljemidlerne løber ud,” siger Preben Siggaard. 

Dermed fortsætter og udbygger Mette Deding og Preben Siggaard kritikken af satspuljen, efter at Rigsrevisionen i november sidste år påpegede, at satspuljemidlerne på Børne- og Socialministeriets område ikke evalueres efter de gængse retningslinjer. Se figur 1.

De mangelfulde evalueringer gør det bl.a. vanskeligt at overføre erfaringer fra én kommunes arbejde med et konkret socialt projekt finansieret af puljerne til andre kommuners praksis på socialområdet. 

Men uanset hvor vigtig Rigsrevisionens kritik end kan være, så tager den kun fat i et hjørne af problemerne med satspuljen. For problemerne begynder allerede, når Folketingets politikere sætter sig ved forhandlingsbordet og fordeler de mange millioner, der for 2018 løber op i ca. 770 mio. kr.

Og herefter fortsætter problemerne med at vokse, fordi der ikke er tradition for at trække en forbindelse mellem puljer og projekter på den ene side og den praksis i kommunerne, som projekterne skal påvirke på den anden side. 

Samlet set mener Mette Deding og Preben Siggaard, at der er behov for en reform af den måde, satspuljemidlerne tildeles og bruges på. 

Evidens i praksis

I den sammenhæng opfatter Mette Deding Rigsrevisionens kritik som et positivt tegn. Rigsrevisionen får godt nok påpeget en række mangler og herunder den manglende systematik i evalueringen af projekterne under Børne- og Socialministeriet.

På den anden side vidner Rigsrevisionens tilgang om, at arbejdet med evidens på det sociale område nu er en accepteret tilgang. Sådan har det langt fra altid været.

”For ti år siden var effekt og evidens på det sociale område noget, man talte om ved festlige lejligheder, og så skete der ikke ret meget mere. Nu er det accepteret at tale om, at man kun har begrænsede ressourcer, og at man derfor gerne vil prioritere de indsatser, der virker,” siger hun.

Samtidig med at det er blevet mainstream at tale om effekter og evidens på det sociale område, er der sket en lige så vigtig udvikling i, hvordan man kan bruge evidens.

Mens man på det medicinske område i højere grad kan overføre erfaringer fra et land til et andet, er det langt sværere på det sociale område. Selv om der på nogle områder f.eks. findes evidens for, at en indsats over for udsatte børn virker i USA, er det langt fra sikkert, at den samme metode vil have en tilsvarende effekt i Danmark.

En forklaring er bl.a., at det sociale system i Danmark er langt mere udbygget end i USA. På det sociale område er evidens dybt afhængig af den sammenhæng, som det problem, man ønsker at løse, indgår i.

Når ministeriet i dag vurderer betydningen af evidens, tæller evidens i en dansk sammenhæng derfor mere end evidens i en nordisk sammenhæng, der igen tæller mere end europæisk eller amerikansk evidens.

LÆS OGSÅ: Eksperter vil stoppe famlen i blinde for milliarder

Pagt mellem Folketing og kommuner

Der skal derfor fokus på, at evidens og effekt opstår i den konkrete praksis, der finder sted ude i kommunerne. Det er ikke nok at udvikle gode projekter og herunder evaluere dem på bedste vis.

Hvis ikke der trækkes en forbindelse mellem projektmagerne i Folketinget og praktikerne i kommunerne, vil der ofte ske det, Mette Deding kalder for suboptimering.

”Jeg tror, at man skal udvikle en national strategi for arbejdet med evidens og effekt, der involverer kommunerne, fordi det er dem, der skal udmønte projekterne og få dem til at køre i hverdagen. Måske skal vi ligefrem tale om et partnerskab mellem stat og kommuner,” siger hun.

Det er det ene. Det andet handler om tid og tålmodighed. Etablering af viden om hvad der virker på det sociale område tager tid.

Ofte skal man først finde de borgere, der skal indgå i den indsats, man ønsker at undersøge og påvirke. Bare det kan tage måneder. Derefter skal borgerne deltage i projektet i en periode, som hurtigt kan vare et år eller måske endda længere tid, og først derefter kan der måles på effekten. Det kan ske ved projektets afslutning, men det bør også ske efter endnu en periode på først et halvt år efter projektets afslutning, så et år og helst også to år eller endnu længere efter, mener Mette Deding.

Hele det forløb kan meget let tage mere end de fire år, som satspuljemidlerne typisk dækker. Problemet er altså også, at hele forløbet skal være afsluttet, før man kan tage stilling til, om en indsats skal udbredes, eller om den skal skrottes.

”Det kan tage flere år, før vi har god viden, om en indsats virker eller ej. På det tidspunkt skal evalueringen overbevise politikerne om, at de skal fortsætte, eller om de skal bruge midlerne på noget andet,” siger hun.

Udvikling og drift to sider af samme sag

Også Preben Siggaard opfordrer til, at Folketinget udvikler satspuljeprojekter i samarbejde med kommunerne. Det er første vigtige skridt mod at sikre en systematisk evaluering af projekterne, men vejen fra projekt til praksis i kommunerne er ifølge Siggaard stadig alt for lang.

”Hvis vi skal bruge puljerne til udvikling, der også omfatter praksis, skal vi have nogle spilleregler for, hvordan det kan gøres bedst muligt. Udviklingen skal foregå så tæt på driften som muligt,” siger han.

For ham handler drift om at møde de store udfordringer, som borgerne oplever. Og her forestiller han sig, at kommuner og Folketinget kunne opstille en liste med de vigtigste udfordringer. Det er nemlig særligt her, at kommunerne har brug for en håndsrækning.

”På de tungeste områder sætter vi ind, uanset hvad der sker med satspuljerne. Nogle satspuljemidler går til helt andre grupper, hvor vi så i fire år kan få finansieret en indsats, men så stopper det jo efter fire år,” siger Preben Siggaard.

Hvis ikke kommunerne oplever, at satspuljemidlerne understøtter deres arbejde med de udfordringer, de skal imødekomme, er det for Preben Siggaard svært at se, hvorfor kommunerne skal fortsætte et projekt, når finansieringen fra puljen ophører.

”For mig er udvikling og drift to sider af samme sag. Vi skal hele tiden prioritere vores ressourcer, så vi løser vores kerneopgaver. Hvis vi skal fortsætte en indsats, når puljen ophører, skal vi finde pengene et andet sted og altså afvikle aktiviteter. Det gør vi kun, hvis den nye indsats virkelig er vigtig,” siger han.

Oven i kommer så alt bøvlet med administration af puljerne. Hvis Preben Siggaard kan hente puljemidler på måske 800.000 kr. fra en lille pulje, kan det ende med at blive et meget dyrt projekt for kommunen. Også her spiller størrelse en rolle.

Den sociale finanslov

Inde i Folketinget peger Socialdemokratiets ældreordfører, Astrid Krag, også på, at problemerne med evaluering begynder allerede med den måde, som politikerne fordeler midlerne på.

”Vi har mange gange afsat penge til metodeudvikling og andre gode projekter, som jo så hører op efter en periode på fire år. Bagefter sætter de parter, som havde sat projektet i gang, sig ikke rundt om bordet igen og spørger hinanden, om forløb og resultater bør få konsekvenser,” siger hun.

Millionerne i satspuljen er et resultat af, at staten ikke regulerer overførselsindkomster i samme takt som lønstigningerne for beskæftigede på det private arbejdsmarked, men med en lavere sats. Forskellen ender i satspuljen, som alle partier i Folketinget undtagen Enhedslisten årligt fordeler.

Den endelige fordeling er ofte rettet mod udsatte borgeres behov på social-, sundheds- og arbejdsmarkedsområdet. En del af midlerne afsættes til puljer, der typisk løber over en fireårig periode.

Satspuljen er derfor en slags social finanslov. 

I år har partierne bl.a. fundet penge til en særlig indsats over for borgere på kanten af arbejdsmarkedet og over for hjemløse. Astrid Krag fortæller, at den årlige fordeling af satspuljen bryder med den praksis, der på andre områder karakteriserer Folketingets arbejde.

Her indgår en kreds af partier forlig om folkeskolen, politiet eller måske gymnasiet, der så gælder for en årrække. Undervejs følger partierne udviklingen, og når forliget udløber, diskuterer de erfaringerne fra forligsperioden. 

”Vi samler ikke på samme måde op på satspuljeprojekterne. Der er en tendens til, at når de fire år er gået, så løber projekterne ud i sandet,” siger hun.

Hun ser derfor gerne, at de årlige forhandlinger om satspuljemillionerne henter inspiration fra den måde, som Folketinget i øvrigt arbejder på.

”Partierne kunne f.eks. forpligte sig til at følge op på projekterne i satspuljen. På ældreområdet kunne man have en helt konkret aftale om, at det nye center for værdig ældrepleje følger op og eventuelt kommer med policy-indstillinger til aftalekredsen,” siger hun.

Børne- og socialminister Mai Mercado (K) tog Rigsrevisionens kritik til sig umiddelbart efter offentliggørelsen i november. 

”Det er vigtigt at kende effekterne af sociale indsatser. Vi tager Rigsrevisionens kritik til efterretning, og jeg vil se på, hvordan vi kan ændre vores tilgang ud fra Rigsrevisionens anbefalinger,” sagde hun.